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我国政府各类收入的简要分析与建议
一、我国政府各类收入的构成及管理现状
1．有关概念界定
政府收入是政府凭借行政管理者和公共资产所有者身份参与国民收入分配而取得的资金收入，是实现国家职能的物质基础和财力保障，包括各种税收、依法获得的行政事业性收费等非税收入，以及国有资产出租、出让或出售获得的资本性收入。
从收入形式来说，我国政府收入分为税收收入、非税收入和其他收入；从预算管理的角度来说，政府收入分为预算内收入（又分一般预算收入、基金预算收入）、预算外收入和制度外收入；从来源属性来说，政府收入又可分为公共权力收入、公共产权（资产、资源）收入、公共服务收入、接受捐赠收入等。政府各类收入的逻辑关系体现为如图1所示。
目前，我国财政预算报告中公布的“财政收入”口径为财政预算收入，主要包括：各项税收和非税收入，非税收入的种类比较多。目前已经纳入一般预算管理的非税收入大致包括6大类：第一类是专项收入，主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等等。第二类是行政事业性收费收入。第三类是罚没收入。第四类是国有资本经营收入。第五类是国有资源（资产）有偿使用收入。第六类是其他收入，包括利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、接受捐赠收入等。此外，我国还存在较多的非税收入没有纳入到预算体系，通过财政专户进行管理，或者在预算外专户进行管理。
国际货币基金组织(IMF)的政府财政收支统计体系是世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它将政府收入划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。资本收入通常编制专门预算，经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入就是财政收入。我国由于特殊的体制转轨国情，目前还存在较大规模的预算外收入。预算外资金收入是指行政事业单位为履行政府职能、弥补事业发展经费不足，依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取，通过财政专户或预算外专户管理的财政性收入，包括行政事业性收费、罚款罚没、主管部门集中收入、其他预算外收入等。这些收入与预算内非税收入性质相同，都是通过政府行为征收的，具有强制性和无偿性等特征。1996年国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金是财政性资金。
社会保障基金是否属财政收入是一个颇有争议的问题。社会保障基金一般应通过征收社会保障税或建立个人账户式以社会保障基金方式筹集。前者采取的税收形式与其他预算内收入一样，属于政府财政收入。后者由个人和单位各自按工资的一定比例缴纳，并以个人账户方式保存，对其是否应纳入政府财政收入，国际上有不同处理办法。IMF认为凡是由政府部门征收和管理的社会保障基金，应纳入政府财政收入，凡是由金融机构管理或代为管理的社会保障基金，不应纳入政府财政收入。我国社保基金，是政府经办机构按国家政策规定征收并由政府部门进行管理的资金，按照IMF的划分方法应纳入政府财政收入范围。但是目前我国的社会保障基金采取社会统筹与个人账户相结合的办法，个人账户部分按其所有权性质，不应纳入政府财政收入范围。
2．财政收入总量及增长变化
2007年，全国财政收入51304亿元，其中税收收入45613亿元，占88.9％，非税收入5691亿元，占11.1％。除上述纳入一般预算的财政收入外，我国还有其他政府性收入，主要包括三峡工程建设基金、南水北调工程基金、铁路建设基金、养路费等政府性基金收入4200亿元（不包括中央财政外汇经营基金收入15500亿元，国有土地使用权有偿使用收入6934.37亿元），未纳入预算管理的行政事业性收费6630亿元，社会保障基金8147亿元(按2006年决算数6789亿元增长20％推算)，土地出让净收益为4182亿元(土地出让总价款收入11948亿元扣除补偿农民部分)。
2003年～2005年，全国财政收入连续突破2万亿元、2.5万亿元、3万亿元，2006年接近4万亿元，2007年突破5万亿。2003年～2007年，全国财政收入累计超过17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22%。近些年来财政收入的较快增长，总体上是我国城镇化、工业化、现代化、国际化和经济发展方式转变累积成果的正常释放，是在新一轮经济周期内我国经济高位平稳运行、又好又快发展的客观反映。同时，财政收入快速增长（高于GDP增速）也是经济结构优化、企业效益提高、物价上升等多方面因素综合促成的结果，并不是国家从制度上加重税负的结果。
3．目前政府各类收入的使用管理状况
在财政一般预算外，政府性基金收入已单列基金预算管理，收入按规定用于国家重点工程建设、道路养护等；社会保障基金，主要用于发放养老金等；土地出让金已纳入地方政府预算，主要用于土地复垦、农田建设、城乡基础设施建设；行政事业性收费在财政专户管理。税收是政府筹集财政收入最规范的形式，是可以统筹安排用于民生的主要资金来源；非税收入则大多专款专用，特别是不合理、不合法的收入，很难统筹安排用于改善民生。一些地方非税收入偏多，占财政收入的比重达到30％左右，实际税负却较低，存在以费挤税的现象。
二、当前政府各类收入运行存在的主要问题
1．收入结构尚不合理，税收之外的政府性收入较多
在市场经济发达国家，政府收入基本就相当于税收收入，税外收入很少。中国经济处于相对特殊的体制转轨进程中，政府预算外收入较为复杂，政府收入组成结构中税外收入还占有相当大的比例。纳入财政一般预算的非税收入占财政收入的11.1%，还有更多在财政专户管理、预算外资金和预算外之外的各种形式的收入。
尽管经过多次清理、取消、消减，目前各类收费项目仍然为数不少，中央各部分涉及的收费项目仍多达几百项，有的地方收费项目更有上千种之多。据财政部门统计，2003年—2006年期间清理各种乱收费共减轻企业和个人负担300亿元左右，但总的收费规模仍在不断增长，根据财政统计，我国纳入预算和预算外的行政事业性收费从2004年的5000~6000亿元上升到目前1万亿左右的规模。尽管政府三令五申要清理、整顿各种乱收费和不规范收费，但是情况总是此消彼长，老项目消失了，新的项目又出现了，企业和居民总是感觉自己到处在交费。2007年，有全国人大代表调查发现，北京一些企业所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，仍然多达200多项。仅个体工商管理费一项，全国各级工商行政管理机关的年收入就超过200亿元。而根据有关调查，问题则更为严重，2004年，中国的工商、质监、城管、消防、交通等等政府部门年收费达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计高达9723.67亿元，这些收入绝大部分都没有进入财政预算，50%左右没有进入预算外资金的管理。
我国政府性基金经过1997年（清理了217项），1998年（清理了147项）和2002年（清理了177项）三批大规模清理后，目前仍有26项，当前政府性基金收入规模在4000亿元左右。
2．国家宏观税负不高，但企业实际综合负担并不轻
目前社会各界对财政增收十分关注，从某种程度上讲是关心国民财富的分配结构问题，担心国家集中过多，个人没有充分享受到改革发展成果。从国际上看，2006年，瑞典、挪威等高福利国家财政收入占GDP的比重最高，超过50%；英国、法国、德国等发达国家的比重较高，在40%以上；阿根廷、智利、泰国等发展中国家的比重相对较低，在30%以下。
2007年，我国财政收入占GDP的比重只有20.8%，其中税收收入占GDP的比重为18.5％，处于较低水平。如将一些未纳入预算管理的政府性资金考虑在内，调整为与国际大致相同的口径，初步估算，2007年我国政府财政性收入占GDP的比重约为30%左右，比0ECD国家平均低8个多百分点，与发展中国家的平均水平大体相当。
从宏观税负（税收收入/GDP）指标来看，我国企业的负担并不沉重。但从企业的实际支付的角度来看，其综合负担并不仅仅是税收，还有税外各种名目的收费、基金、附加，更有各种制度规范之外的集资、乱收费、乱罚款、乱摊派。经过多年的治理，我国税外收费项目虽有所减少，但目前很多地区仍然存变相收费的问题，一些无法统计的非税征收的存在，给企业增加了不少负担。由于我国政府收入形式不规范，单纯用税收收入占GDP的比重并不能说明我国的宏观税负问题。
由于各国国情不一，所处发展阶段和发展模式不同，政府的职责范围特别是公民福利保障范围和程度各异，政府（财政）收入在国民财富分配中保持什么样的份额和比例才算科学合理，并没有统一公认的量化指标，需要结合实际情况决定。总的来说，我国政府（财政）收入占GDP比重逐步提升，既是我们多年努力的结果，是成绩、是好事，不必过分担心，财政收入能力增强为促进经济的长远发展和持续改善民生，加快建立健全社会保障体系，办许多过去想办而没有能力去办的大事，全面促进和谐社会建设提供了很好的财力基础。当然这一比重的变化趋势也要引起重视，需要结合新形势加强分析和研究，使国家、集体（企业）和个人的分配关系更加科学合理。
3．各类收入管理分割，统筹运用较差，综合预算管理不足
从预算管理的角度来看，政府收入分为预算内收入和预算外收入。税收全部在预算内管理，通过改革，目前非税收入一部分也已经纳入预算管理，但仍有很大部分游离于预算管理之外。预算内的非税收入主要包括教育费附加收入、排污费和城市水资源费收入、矿产资源补偿费收入、专项收入和其他收入。从1996年起，国家将养路费、电力建设基金等13项数额较大的政府性基金和收费纳入财政预算管理。预算外的非税收入包括由国务院或财政部、原国家计委批准设立的没有纳入预算内的行政事业性收费和基金；由省级人民政府或省级财政、计划(物价)部门批准设立的没有纳入预算管理的行政性收费和基金；由主管部门集中的没有纳入预算管理的资金(如证监会和保监会收取的证券、保险行业的监管费)；以政府名义接受的捐赠收入；国有资产、公共资源等租金性收入。此外，还有未严格按照法定程序，经政府或有关部门的正式批准，由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的制度外收入，比如制度外收费、制度外摊派、制度外罚没和单位“小金库”等。
总体来看，目前我国各类政府收入管理分割，统筹运用较差，综合预算管理不足。从财政预算内来说，分为一般预算和基金预算，基金预算是依照国家规定提取、具有专门用途的资金，专款专用，在预算上单独编列，自求平衡，结余转下年继续使用，不能统筹运用；同时一般预算还有多项资金也设定了专门用途，如排污费收入、土地出让金收入；近年来各部门出于加强职能履行、事权建设的资金保障机制需要，纷纷提出设立各种专项资金的需求，应该说这种趋势将可能进一步加剧财政资金运行管理分割的问题。
从预算外来说，我国部门预算和“收支两条线”管理改革实施多年，取得了较为显著的成效，但受制于多方面的原因，自收自支、坐收坐支、超收奖励和罚款分成等现象仍在一定程度上存在，这无疑是破坏了财政预算的统一性和完整性，致使综合预算并没有完全形成，从而不利于实现预算内外资金的统筹管理使用和对财政资金的审计监督，容易诱发各种违规和贪腐行为。
三、相关政策建议
1．加大力度，继续清理各类不合理收费
总体上应按照“强化税收、清理收费”的思路，逐步规范政府参与国民收入分配的秩序，建立起以“税收收入为主，少量必要规费为辅”的财政收入结构体系。本着“正税、清费、治乱”的基本原则，消减行政事业性收费，全面清理取消不合理、不合法的收费、基金，减轻企业和社会负担，特别是对于企业和个人反映强烈的乱收费，要下决心清理和整顿，并为完善税制创造条件。要着力建立约束非税收入过度扩张的有效控制机制。不经过相关法定程序，各级政府不得向非政府主体强制无偿征收任何费用和基金。对一些确实需要保留的收费和难以改税的政府性基金，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收，但要改革征管办法，完善各单位的经费管理方式，割断行政管理权与收费权、收费权与资金支配权的密切关系。要将所有政府非税收入纳入财政管理，不允许政府部门和机构在财政预算之外保留任何自有收入和资金，未经财政预算安排，不得自行分配和使用财政性资金；积极创造条件，正税清费，逐步将一些具有税收性质的基金、收费等，改为相应的税收，实行更规范的管理。
2．强化对各类收入规范的预算管理
西方发达国家的政府收入管理，各种非税收入全部上交财政(国库)，其所需要的开支由财政预算安排，不得坐收坐支。我国各级政府、各级财政部门应结合预算管理制度改革，按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近些年基本实现预算外资金规范性管理的基础上，将那些尚未纳入预算管理的非税收入，逐步分期分批纳入财政预算管理，由财政部门代表政府实行统一分级管理，加强对预算决策的集中控制能力，使原先分散在各个部门的预算决策权规范化并集中起来。要逐步将所有执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政，列为财政预算收入，执收、执罚部门履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决，切断执收、执罚部门组织收入与自身利益的关系，从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。
3．优化税制，加强征管
在宏观税负稳定、确保财政收入稳定增长的前提下，着力调整优化税制结构，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，积极稳妥地推进税制改革，进一步理顺和规范初次分配秩序，充分发挥税收筹集财政收入主渠道和调节经济的作用。一是优化税制结构。与1994年财税体制改革时的条件相比，目前经济发展形势和国内外环境都发生了较大变化，财政收入形势较好，正是在宏观税负保持相对稳定的前提下、进一步优化税制结构和完善税收制度的有利时机，建议实施“一增一减”：一方面加快研究开征物业税、环保税等，推进资源税制改革，改从量计征为从价计征，实施新的耕地占用税条例，适当增加以生产要素和财产存量为征税对象的税收收入，同时，完善并严格执行最低工资标准动态调整机制，并健全劳动者的各项社会保障制度，切实保障劳动者权益，使劳动力成本得到相应补偿；另一方面，全面实施新的企业所得税法及其实施条例，抓紧推开增值税转型改革，研究统一内外资企业城建税和教育费附加制度，推进个人所得税改革，调高工资薪金所得费用扣除标准，减轻低收入者负担，完善综合与分类相结合的个人所得税制，适当减少以流量为税基的税收收入，增强企业发展能力，减轻低收入者负担。通过统筹设计和有增有减的结构性安排，优化税制结构和国家与企业及个人间的分配关系，在保持宏观税负相对稳定中实现财政收入稳定增长。二是加强税收征管。在税收征管上，要继续深入推进依法治税，全面加强税收征管，逐步规范内部管理，积极推进“金税工程”、“金关工程”等信息化建设，提高税收征管水平，提高税收征收率。
4．完善政府收入机制，促进经济社会协调发展。
政府收入机制既是一种财政资金筹资机制，同时也是一种调控机制，可以调节经济运行。完善收入机制就是要将政府收入置于服从并服务于国家总体目标和发展大局的大背景之下，通过调整和优化收入结构，完善激励与约束机制，促进资源节约和环境保护、增强自主创新能力、调节收入分配，促进科学发展观的贯彻落实和和谐社会建设，促进经济社会协调发展。
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