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论对行政诉讼撤诉申请的审查 行政诉讼申请撤诉审查规则设计得是否科学、实用是行政诉讼撤诉制度完善与否的根本标志。同时，撤诉审查规则牵涉行政审判权、相对人诉权、行政权力三者间的相互关系，关乎公、私权益的平衡协调。可以毫不过分地说，撤诉审查规则既是行政法学理论界必须认真对待的一个重大课题，又是行政审判实务不得不经常面临的十分具体的操作性难题，确有深入研讨之价值。
一、行政诉讼撤诉申请审查规则的正当性
行政诉讼撤诉申请审查规则之法条依据是现行《行政诉讼法》第51条和2008年《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（下称《若干规定》）第2条。
分析我国的行政撤诉申请审查规则，其鲜明特色有二：其一，行政诉讼撤诉申请审查规则是一元化的。表现为无论何种情形下的撤诉申请必须经过人民法院的司法审查，由人民法院裁定是否准予，绝无任何例外；其二，行政诉讼撤诉申请审查规则是僵硬的。表现为种种情形下的撤诉申请必须历经人民法院形式性和实质性相结合的全面而严格的司法审查，绝不允许法院有任何灵活的操作空间。该一元化僵硬的行政诉讼撤诉申请审查规则既导致了实践困境，又引发了学界争论：笔者认为行政诉讼撤诉申请审查规则自身设计的刻板僵硬，也是被司法实务虚置的重要因由，该问题早已引起学界的重视，争鸣一直不断，主要争论体现在两大方面：
其一，要不要司法审查。国内大多数行政诉讼法学者，鉴于行政案件的公益性，在行政诉讼中职权主义和职权探知主义占支配地位，和当事人处分主义支配的民事诉讼具有不同的特殊性质，所以主张对行政撤诉申请应该予以司法审查。也有少数学者认为，按照诉讼构造原理，法院应当是中立的、被动的裁判者，法官不应主动追诉，根据行政诉讼法律的规定，在法院裁定不允许撤诉的情形下，法院不但成了裁判者，还担当了追诉者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行为违法，就要继续审下去。这种制度体现了浓厚的职权主义色彩，但在现实中是失效的，司法实践从来没出现过不准撤诉的情况，所以主张行政撤诉申请审查规则完全没有必要，理应废除。
其二，如何进行司法审查。赞同对行政撤诉申请予以司法审查的学者，在对如何进行撤诉审查问题上没能达成共识。多数学者基于法规出发，认为对行政撤诉的申请应进行全面的司法审查，既要从形式方面进行审查，同时也还必须从实质角度予以司法审查，包括审查原告申请撤诉是否自愿，被诉行政行为或变更后的行政行为是否合法，撤诉是否会给国家、集体、社会公共利益及他人合法权益带来损害等实质性问题。也有学者认为，人民法院对撤诉申请，只需进行形式性的司法审查，包括申请撤诉的主体是否适格、申请的时间是否合法、是否采用书面申请的形式等方面。
笔者认为，必须把当事人的撤诉申请纳入司法审查的范围，这是个原则问题，绝不可放弃和动摇。行政诉讼撤诉申请审查规则具有充足的正当性：
二、确立多元化的灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则的必要性
一元化僵硬的撤诉申请审查规则存有弊端，应采多元化灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则。
(1)法律规则原则性与灵活性的要求。法律规则的一元化、刚性设计，具有确定性、可预测性之优点，但也有着严重致命的缺陷，使法官难以根据具体情况作出适当调整，因此难以保证对具体问题的公正处理。行政诉讼撤诉审查法律规则也同样受此种矛盾困扰，并努力在这两个相互冲突却又必须追求的目标之间寻求平衡点，即是说，行政诉讼撤诉审查规则必须具有原则性，同时也还须拥有一定程度的灵活性，不可齐整划
一、简单处理，而需要根据行
政诉讼实践中可能产生的种种撤诉申请情况，在坚持必须予以司法审查原则的基础上，具体设计多元的撤诉申请审查规则，才可满使撤诉审查规则在司法实践中得以适用，获得生机。
(2)法官自由裁量权赋予与制约的要求。多元行政诉讼撤诉审查规则，一方面有利于发挥法官认定事实的主观能动性，以实现司法对社会正义的追求；另一方面也限定了法官的武断专横。法治发达国家的司法实践表明，赋予法官对涉诉事项处理的自由裁量权，同时又施以适度的制约，是实现诉讼实体公正和程序公正完美结合的途径，多元行政诉讼撤诉审查规则恰恰较好地实现了自由裁量权赋予与制约的辩证统一。
(3）不同法益协调与平衡的要求。任何法律的制定和实施过程都是一个各种法益发现、协调和最大化实现的过程，资源的有限性决定了各种法益冲突的客观实在性，法益的多元化决定了争议解决方案的可选择性和合意性，法益的发现、衡量、协调和最大化因此成为现代法律的一个基本原则。诉讼中的最大法益冲突是公正和效益的冲突。公正是人类社会所追求的首要价值目标，是诉讼活动的灵魂。效益价值是随着西方经济性分析法学的兴起而逐渐受到人们的重视，并成为人们在设计法律制度时必须考虑的标准之一。
三、多元化灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则建构的初步设想
通过笔者对多元行政诉讼撤诉申请审查规则的描述，可以想像该多元规则的具体建构，远非简单的事情。它需要立法部门首先对实务中存在的种种申请撤诉情形认真分析、归纳总结，然后对行政诉讼中所涉及的公共利益、国家利益、私人利益进行轻重权衡，最后才予以妥当设计。该庞大、复杂的工程绝不是凭借一篇论文所能成就的，也绝非笔者的力量所能及，在此，笔者仅谈谈自己对多元行政诉讼撤诉申请审查规则建构的初步设想，不妥之处，敬请指正。在设计撤诉审查规则体系时，应当根据下列因素综合考量，予以权衡，进而作出准予还是驳回行政诉讼撤诉申请的裁定：
(1)行政诉讼的阶段。我国现行行政诉讼法律并未考量不同诉讼阶段对诉讼效益与公正价值的影响。笔者认为此种规定不可取。实际上，诉讼阶段不同，意味着投入诉讼成本的差异，也反映了距离纠纷公正解决的远近有别，一般而言，诉讼阶段愈靠后，为诉讼投入的成本，包括法院投入的司法资源、被告为应诉投入的成本、原告为起诉投入的成本消耗愈多，也表示距离纠纷的公正解决愈近。
(2）当事人的主观意愿。撤诉申请是原告处分诉权的行为，当然需要原告完全自愿，不得因受胁迫、威逼或利诱而申请撤诉，同时，正如上文所论，原告的撤诉权将对被告产生一定的法律后果，所以，在此问题上不可不考量被告的态度，法院在向原告告知撤诉对其诉权影响的利害关系后，若果原告仍申请撤诉，被告也无任何异议，以准允为一般原则；若原告申请撤诉，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主观裁量，可以驳回撤诉申请。
(3）行政行为违法的明显程度。行政行为违法有严重违法、一般违法与轻微违法之程度的不同，有的行政行为缘于严重违法，评判起来相对较易，法官依据书面材料，乃至仅凭原告起诉时提交的起诉状和一些基本的证据资料，倚仗行政审判职业经验，就足以断定该行政行为是违法的或违法的概率极大，那么，对原告的撤诉申请以驳回为一般原则；相反行政行为违法与否并不明显，行政纠纷案情比较复杂，牵涉到的事实问题专业性、技术性比较强，此时，对原告自愿申请撤诉的，以准允为一般原则；对介于这两种情形之间的行政撤诉申请，由法官基于考量因素，主观裁量，可以准允撤诉申请。
(4）行政纠纷的性质。行政纠纷因行政权力的行使或不行使而引致，行政行为的多样性决定了行政纠纷具有不同的性质，有的行政纠纷是基于高权行政行为引发的，如行政处罚、行政强制、行政许可；有的行政纠纷是由平权性、服务性行政行为引发的，如行政合同、行政救济、行政指导。高权行政行为对相对人权益的影响相对较大，同时还关涉国家利益，因此原告申请撤诉的，人民法院应该以实体性审查为原则，不仅需审查原告的撤诉行为，还要审查被告行政行为的合法性。平权性、服务性行政行为对相对人权益的损害相对较轻，理论
上讲，有的服务性行政行为还谈不上对相对人合法权益有何不利影响，因此，法院审查撤诉申请时，以程序性审查为原则。
(5）行政行为改变与否。根据《行政诉讼法》的规定，被告在一审程序中可以改变其作出的行政行为，缘于被告行政行为改变造成原告撤诉的情况较常见，行政行为的改变影响了行政管理秩序，一定程度地损害了行政主体的行政管理权威，有碍行政行为的公定力之法理，此种情况下，笔者认为，代表国家监督行政主体的法院必须认真对待，对撤诉申请的审查须从程序和实体两个角度进行全面的、实质性审查，但仅需对被告改变后的行政行为施以全面的实质性审查。
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