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关于村民委员会换届选举的理论思考
刘在刚 马颖 肖永凤 曲佰军
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十六大报告指出：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”这就要求我们认真研究村级选举与自治机制，抓好村民自治的各个环节，为基层民主的发展奠定坚实的基础。村民委员会换届选举，是广大农民依法直接行使民主权利的有效形式,是农村民主政治建设的伟大创新,已经成为农民政治生活中的头等大事,并在整个农村的社会政治生活中产生了极为深刻的影响。从历届选举的情况来看,有许多成功的经验，也收到了较好的效果。但是,实事求是地讲,换届工作中仍存在着一些深层次的问题，严重阻碍了农村民主政治建设的进程。为此，有必要从立法的角度采取措施加以解决，以保证农村民主政治建设的健康发展。
一、村民委员会换届选举的实践情况
为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村两个文明建设，我国于1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）。从1988年6月1日起实施，在农村试行推广村民自治制度。这部法律，基于宪法的精神，对村民委员会选举做了原则性规定。当时，尽管要求村民委员会成员由村民选举产生，但是仍然比照沿袭了人民公社时代产生生产大队长和生产队长的做法，由乡镇政府指定任命，或者由村党组织推荐，上级组织考察任命。即使组织选举，也是间接的等额选举，流于形式而已。其间，广大农民群众的民主意识和政治热情并没有真正觉醒，也就无法切实地体会到当家作主的宪法精神。
经过十年的实践，农民群众的民主意识增强了，参与的热情高涨了。为了还政于民，把宪法规定的村民委员会选举彻底贯彻下去，1998年11月4日召开的九届全国人大常委会第五次会议，重新修订了1988年以来推广试行的村民委员会组织法，去掉了“试行”两个字，正式颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《中华人
民共和国村民委员会组织法》用六条十一款规范了村民选举的正式程序，正式确立了现代的民主选举制度，要求按照普遍性原则、平等性原则、直接性原则、差额选举原则、秘密投票和自由投票原则，直接选举产生村民委员会。应当说，这是中国农村历史上的新篇章，也是中国整个政治发展史上的新篇章。中国的广大农民也正是在谱写这一新篇章的过程中，进一步提高了民主素质，从而使民主的理念在中国农村的社会基层深深地扎下根来。与此同时，省级人大根据村民委员会组织法的要求，又不断出台了本行政区域内的更加详细的选举法规，为村委会换届选举的全面推进提供了可靠的保障。十几年来，村民委员会换届选举作为中国农村民主政治建设的伟大实践，经过曲折的发展，逐步走上了规范化、法制化的轨道，也取得了较大的成功。一是配强了村级领导班子，优化了农村干部队伍结构，二是稳定了农村干部队伍，巩固了农村大局的稳定，三是增强了村民民主意识，扩大了基层民主，极大地调动了村民参与农村民主政治建设的积极性。
二、村民委员会换届选举中存在的问题。
从村委会换届选举的实际情况来看，尽管总体上非常成功，但也不可避免地存在着一些不可忽视的问题。
（一）基层党组织对村委会换届选举工作的领导弱化。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”这就要求基层党组织在村委会换届选举工作中充分发挥领导作用，以保证选举工作的顺利进行。但是，从实际情况看，基层党组织的这种领导作用没有得到有效的体现。因为，按照《村委会组织法》规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。”人们普遍认为：选举期间，原村委会职能由于届满而自行终止，只能由村民选举委员会主持工作，农村基层党组织不能插手选举工作，否则，便有干预选举之嫌。为此，许多农村基层党组织在换届选举工作中缩手缩脚，无从下手，其领导作用不同程度地弱化了。对此，有些选民也产生了疑惑：“村委会换届选举只有民主没有集中。”
（二）农民群众的民主意识不到位
经过历次村委会换届选举的锻炼，广大农民群众受到了切实的民主教育，民主素质大大提高，民主意识大大增强。但是，由于种种因素的制约，农民群众的民主意识仍然不到位。一方面，有些选民认为村委会换届选举与己无关，无论谁当选都不会给自己实惠，因而参加选举不积极。即使参加选举大会也只是为了挣几个义务工，对党和国家赋予的民主权利极不珍惜；另一方面，有些选民有自己的亲戚或家人参加竞选，切身利益显而易见，参加选举的积极性非常高涨。但他们不是以能否把本村的事业发展好为依据，而是完全以个人利益为标准参加选举。尽管，选民十分清楚“火车跑的快全凭车头带，农村要致富离不开好干部”的道理，但在选举的过程中，农民独立行使选举权的意识不够强，选亲、选近、选邻的问题仍然十分突出。这样，就很有可能使一些基本素质差得连自己的小日子都过不好的人、一些为街坊四邻所不认同的人、一些无原则许诺的人进入村民委员会。
（三）村委会换届选举的程序过于复杂
从理论上讲，村民委员会与团支部、妇代会民兵等群团组织的法律地位是等同的，但村民委员会的换届选举比农村的任何选举都要复杂和敏感，操作的难度非常之大。原因就在于村委会换届选举标准高、要求严，程序过于复杂，操作性不强且呆板。因此，许多选民包括参与选举的干部，对选举程序的理解和掌握比较困难，实际操作中的尺度和标准也不好把握。再加上当前农村情况比较复杂，稍有疏忽就会出现问题，极易造成工作上的被动局面。
（四）干扰村委会换届选举的现象仍然存在 由于农村特殊的社会环境和传统文化因素的影响，农民群众中仍然存在着较强的宗族观念、封建思想和小农意识，派性争斗和贿选现象时有发生。尽管这些现象并不成气候，但也在一定程度上干扰了村委会换届选举工作的顺利进行，三、村委会换届选举的几点建议
针对村委会换届选举中暴露出来的一些问题，结合农村的实际情况，我们进行了深入地理论思考并提出如下建议，希望对指导村委会换届选举工作有一定的理论意义和现实意义。
（一）建议立法部门修订《中华人民共和国村民委员会组织法》
村民委员会组织法是加强农村基层民主建设，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一部重要法律。它集中了全国人民的智慧，反映了亿万人民的愿望，符合我国农村实际，有利地推动了农村民主法制建设和两个文明建设。但是，《村民委员会组织法》中关于党对选举工作的领导规定得过于笼统，以至于导致了实际工作中的一些模糊甚至错误的认识。事实上，无论是宪法还是党章，都对中国共产党的核心地位和领导作用做出了明确规定。尽管村民委员会的选举由村民选举委员会主持，但村民委员会选举作为整个农村工作的一部分，仍然必须置于农村基层党组织的绝对领导下。一方面，要按照宪法和法律，支持和保障村民直接行使民主权利；另一方面，决不能对村委会换届选举撒手不管，放任自流。要加强领导，以保证农村民主政治建设在党的领导下健康顺利地发展。为了进一步强化党对村委会换届工作的领导，简化选举程序，增强选举的实效性，建议立法部门对已经实施了十五年的《村民委员会组织法》加以修订。
一是，在《村民委员会组织法》第三条中增加“行使对村民委员会换届选举的领导职能”的内容，以进一步明确党在村民委员会换届选举工作中的领导地位。修订后的第三条内容如下：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，行使对村民委员会换届选举的领导职能，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。
二是，在《村民委员会组织法》第十三条中，增加“在农村党支部的领导下”的内容，以进一步强化农村党支部对村民委员会换届选举的领导作用。修订后的第十三条内容如下：村民委员会的选举，在农村党支部的领导下，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
三是，《村民委员会组织法》第十四条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”但是，要达到这一要求，有很大的难度。因为，村民选举既不同于党内选举，也不同于机关及企事业单位的其他选举，非常难以组织。一方面，许多村民参与选举的积极性不高。为了提高选民的到会率，许多村不得不采取计发义务工的办法吸引村民。否则，就保证不了“选民的过半数投票”。这样一来，岂不是最大的贿选。另一个方面，宗族、派性明争暗斗，旗鼓相当。这样一来，任何一方的候选人都无法得到“投票选民的过半数票”，最终的结果只能是归于失败。鉴于上述情况，在候选人是否当选的问题上，不必规定必须过半数选票。为此，建议将《村民委员会组织法》第十四条的第二自然段改为：“选举村民委员会，选民应当积极参与，认真行使自己的民主权利；投票结束后，按照候选人得票多少从高到低确定村民委员会成员和村民委员会主任。”
（二）建议立法部门尽快制定《中华人民共和国村民委员会选举法》
村委会换届选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践，涉及到九亿多人口和百分之九十以上的国土面积，其影响是全面的、深远的。但是，至今仍然没有一部关于村民委员会换届选举的专门法律。
当然，在村民委员会组织法中，也规定了有关村民选举的内容。其中，村民委员会组织法的第十一条至第十六条属于村民选举的内容，初步构成了村民委员会选举的基本法律框架。据此，一些省级人大常委会也颁布了实施方法和法规，但尚不足以适应农村选举实践的发展，也无法解决其中提出的一系列法律问题。制定统一的村民委员会选举法，不仅是为了规定村民的选举活动，更重要的是可以将农村基层自治组织选举工作纳入法治的轨道。因此，建议立法部门尽快着手制订一部统一适用于全国范围的《村民委员会选举法》。在制定《村民委员会选举法》的过程中，结合历届选举的实际情况来看，应注意以下三个方面的内容：
一是，选举机构的设置及人员构成。村委会换届选举机构为村民选举委员会，由上一届村民委员会主持推选，一般五至九人，特别大的村不超过十一人。建议其人员构成如下：党支部三名成员为法定选举委员会成员，以充分体现党对村委会换届选举工作的领导。另外，再从党员、村民小组长、村民代表、普通村民中推选四至六名选举委员会成员。如果村民选举委员会中有被提名确定为村委会正式候选人的，应当辞去村民选举委员会成员，其缺额另行补选。
二是，村委会成员候选人的产生。酝酿、提名新一届村委会成员候选人，是村委会换届选举工作的关键环节，直接关系到候选人是否真正反映选民意愿和代表选民意志，关系到新的村委会素质的高低和选举工作的成败。因此，建议实行候选人资格审查制。总的来讲，村委会
候选人首先必须具有选民资格，其次要自觉遵守宪法、法律、法规和国家的政策，再次要办事公道，为人正派，廉洁奉公，年富力强，热心为村民服务。具体来说，凡是政治素质差，思想觉悟低，对党的路线、方针、政策和上级决议、决定不拥护、不执行，甚至对抗的选民；凡是三年内受过拘留、劳动教养等行政处罚的，或者正在执行刑罚及执行完毕未满五年的村民；凡是有犯罪嫌疑，正在司法机关采取强制措施或者已经批捕及正在接受审查的选民；凡是受过党纪、政纪处分未满三年的选民；凡是有“黄、赌、毒”等违法行为的选民；凡是违反计划生育、宅基地规划政策和村规民约并造成不良影响的选民；凡是参与和组织封建迷信活动、信奉和宣传邪教、策划和煽动群众上访的选民；凡是拒不履行法定义务、道德品质差、不遵守社会公德及生活作风不检点的选民；凡是患有精神病或其他严重疾病而不能履行职责的选民，一律取消其提名为村民委员会候选人的资格。候选人资格由村民选举委员会审查，报乡镇村民委员会选举工作指导委员会把关。
三是，临时村委会法律地位的界定。历次村委会换届选举，都存在个别村选不出正式村委会的情况。对此，根据《山东省村民委员会选举办法》的规定，可以组成临时村委会，暂时履行村民委员会的职责，但应当在六个月内另行选举。很显然，另行选举之前，临时村委会的地位比较尴尬，无法界定。因此，建议对临时村委会能否以法人身份行使法定权利及履行法定义务这个问题，在法律上给予明确的规定。
四是，对破坏村民委员会换届选举的行为及应当承担的法律责任做出明确具体的规定。村民委员会换届选举工作，必须按照宪法和法律，特别是要按照《村民委员会组织法》进行操作。但在历次村民委员会换届选举的过程中，或多或少地都要出现一些干扰选举工作正常进行的违法违纪行为。这种情况绝不是个别地方的事情，而是面上的问题，必须引起我们的足够重视。为此，建议立法部门依据相关法律，制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规，以有效地保障村委会换届选举工作的正常秩序和农村社会的稳定。
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