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2012年12月29日上午，时任国务院副总理的李克强来到深山中的湖北省恩施
土家族苗族自治州龙凤镇青堡村，重访5年前到访过的贫穷农户。
在“老朋友”龚延祥家破旧幽暗的吊脚楼，李克强作出了“以龙凤为点、恩施为片，在扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等方面先行先试”的重要指示，并约定：“过5年我再来，看你们过上新生活，跨个大步子。”
一年多过去了，从总理指示到省长现场办公、从学习精神到规划编制、从人员配
备到用人机制、从项目建设到体制机制创新……恩施龙凤综合扶贫改革试点深山
探路，变化不断，也好消息不断。
“双轮”驱动破题
绵延渝鄂湘黔四省市、面积约10万平方公里的武陵山区，是国家新一轮扶贫开
发战略的首个试点区，而位于山区腹地的恩施土家族苗族自治州，更是综合扶贫
改革攻坚的“主战场”。
“贫穷落后是横亘于恩施经济社会发展之路上最大鸿沟，而发展水平最弱的是产
业化，最低的是城镇化。”恩施州委书记王海涛形象地将产业化和城镇化比喻成“车之双轮”、“鸟之两翼”，他说，这一“弱”一“低”是恩施必须破解的难题，更是
推进综合扶贫改革的着力点和突破口。
2014年《政府工作报告》明确提出，要推进以人为核心的新型城镇化，引导约1
亿人在中西部地区就近城镇化。全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主
席辜胜阻说，就近城镇化是当前社会代价最小、市民幸福感最好的城镇化方式。
它涉及到“人、业、钱、地、房”五大要素，“人”是城镇化的主体与核心。
湖北经济与社会发展研究院院长蒋大国也提出：就近城镇化是一个集合概念，其
核心是人的城镇化，只有以提高城镇化质量为目标，走科学规划、产镇融合、特
色彰显、协调发展之路，让进城农民分享到户籍、就业、社保、住房、教育等方
面的均等服务，才能体现就近城镇化带来的改革红利。
“就近城镇化一定是因地制宜，以人为本的城镇化。”王海涛的看法与蒋大国不谋
而合：“首先我们确定的目标就非常‘克制’，像龙凤镇这样的点，建成后城镇化率
也不会超过60%。”
恩施山水风光秀美，特色资源富集，森林覆盖率达70%，素有“世界硒都”、“华
中药库”美誉，加上巴楚文化、土苗文化交织，更是名副其实的民族风情园，有
世界最优秀的25首民歌之一《龙船调》，有被誉为“东方情人节”的“恩施女儿会”
等。在王海涛看来，山水、村寨和文化是恩施的核心竞争力，不能一刀切让山民
都下山“洗脚进城”，而是要宜迁则迁，宜留则留，通过合理的顶层设计“串珠成链”，走特色发展之路。
按照规划，恩施将试点区分为“一主两副”：龙凤新区、龙马旅游风情小镇、吉心
商贸小镇和9个中心社区、33个居民点。这些区镇或与州城对接，或瞄准旅游
休闲、观光农业、特色产业，宜工则工、宜农则农、宜旅则旅，形成了既相互关
联又“错位”发展的新格局。
一年多来，随着区镇和安置点的建设，便民服务中心、社区道路、水电、信息化
网络、学校、医院等基础设施和公共服务设施配套也如火如荼。王海涛说：“恩
施的就近城镇化同时也是信息化的过程，不仅要为老百姓提供均等化的社会服
务，而且要‘信息多跑路，农民少跑腿’。”
人从哪里来?
3月28日中午，虽然天降大雨，但龙凤镇龙马村村民张明家的农家乐却座无虚
席。来自武汉的游客王盛说：“吃天然富硒菜、喝六口茶、唱山民歌、砸摔碗酒、体验土苗风情让人流连忘返。”
张明夫妇以前在昆明当厨师，月收入过万，如今回老家开了农家乐，种上了大棚
菜。张明告诉记者，夫妻俩还准备将农家乐提档升级为“仙居人家”，并做土猪腊
肉深加工。随着试点区建设的推进，越来越多的外出务工人员选择了回乡创业，利用他们的资金和技术带动乡亲们致富奔小康。
恩施贫困人口144万，占恩施土家族苗族自治州人口的36%，其中8个市县都是
国家级贫困县。以前，外出务工是山民的第一选择，山区村镇空心化问题突出。
就地城镇化遇到的首要问题就是人从哪里来。
“虽然试点区建设中我们最先启动的是‘扶贫搬迁、移民建镇’，但是如果镇上只有
‘山里人’，大家观念一样、产品一样、消费习惯一样，还是不能摆脱贫困。”州委
书记王海涛说，要想搬得出、留得住，能致富，除了“山里人”，还需要外来人口、产业人口和返乡人口。
和张明一样，46岁的邹西武也回到了村里。去年，他和几个村民合伙创业，成立了漆树生产合作社，当年就种下漆树3500亩，发展社员500余人，他们还联
系了一家企业加盟，保障社员的生漆有销路。一方面培育支柱产业，引进龙头企
业，鼓励返乡创业，丰富人口结构;另一方面，恩施还在龙凤镇选拔出24名村医、村教进村“两委”班子参与工作，培育基层管理干部和致富“带头人”。同时，恩施
还出台政策定向增加乡镇公务员编制，逐年招考具备规划、建筑、设计等方面业
务知识的应届大学生，加入到特色小城镇建设人才队伍中。
据介绍，5年内，通过“退耕还林”，试点区将实现扶贫搬迁7699户24822人，易地移民2301户9178人，建成“显山露水见乡愁”的全国综合扶贫改革示范区、“四化同步”建设示范区、生态文明建设示范区和民族团结进步示范区。
“钱”从哪里来?
扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林和产业结构调整都离不开资金投入，“钱从哪里
来?”是恩施就地城镇化中遇到的最大难题。州长杨天然告诉记者，“钱”从政策扶
持中来，从体制机制突破中来，从市场配置资源中来。
“中央和湖北省对乡镇的优惠政策共有73项，试点区都是高标准享用”。财政部、国务院扶贫办、民政部、国家民委、烟草专卖局等国家部委纷纷表示将积极支持
试点建设。仅2013年，财政部就协调支持中央财政整合各类资金65027万元，用于支持恩施市及试点农业、教育、医疗、环境、扶贫、重点项目等建设。
政策性金融支持也积极投入，在土地收储、环境整治和基础设施建设中发挥了“撬
杠”作用。据中国农业发展银行恩施州分行行长张祥艾介绍，除了前期发放的6
亿元贷款，该行还上报了15亿元新农村建设贷款项目，已经进入总行审批阶段。
“我们还将在试点区产业结构调整上投入12亿元信贷，支持生态农业园区建设和
旅游发展。”张详艾表示，政策性金融起到了建“渠”和引导的作用，为商业资本
和民间资本流向试点区搭好了基础平台。
针对资金整合使用机制、农村产权和经营机制、公共服务均等化机制、人才队伍
建设机制、镇村建设与管理机制这五项机制，恩施已初步拟订了实施方案，重点
在投融资体制上率先取得突破。
创新资金整合使用机制。按照大类统筹、小类调整的原则，构建“项目统筹、资
金统拨、监管统一、绩效统评”整合体系，整合财政资金用于基础建设和产业发
展;探索将投入产业建设的财政资金按一定比例作为农民在企业或合作社中的股
份，允许财政补助资金形成固定资产转交合作社持有和管理，增加农民资本收益;
探索建立国有资本投资营运公司，盘活镇级国有资本存量，注重财政资金与担保、再担保政策性保险等金融手段协调配合，放大财政资金效益，形成政府主导、企
业主体、金融支持、社会帮助的投资促进机制。
发挥市场配置资源的决定性作用，引入省联发投、鄂旅投、长江投、省交投等省
级投融资建设平台和阿里巴巴、中冶德辉、润邦茶叶等产业链龙头企业，通过
BT、BOT等模式推进试点区建设。同时，引导外出打工者返乡创业，通过土地流
转、农民入股合作社等筹集资金。
目前，龙凤试点区已谋划2013至2017年试点建设项目124个，总投资约500
亿元，其中争取中央、省财政投资31.77亿元，州、市投资69.9亿元，招商引资
和行业、企业投资304.16亿元，项目投资80.32亿元，农民自筹16.85亿元。
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