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关于赴德州、菏泽、烟台三市考察
学习城市管理体制的报告
2007年1月24日至26日，根据李金华副秘书长的指示和要求，市执法局党组副书记、副局长盖卫星带领市城市管理监察支队副支队长李宝和、市执法局秘书科副科长赵晓志、科员高建华一行4人分别赴德州、菏泽、烟台三市，就城市管理体制等情况进行了详细考察学习。考察学习过程中，考察组通过认真学习资料、深入座谈交流、亲临实地体验等多种方式，深入了解学习了三个市在城市管理中成功的经验、做法，三市比较突出的特点是在机构设臵上把市政、园林、环卫、路灯等部门承担的职能与执法进行了整合，将执法与管理工作进行了有机的结合，初步建立起了“大城管”的格局，为城市管理工作全面走向专业化在体制上进行了新的创新。现将考察学习情况汇报如下：
一、德州、菏泽、烟台三市城市管理体制基本情况
（一）德州市城市管理体制情况
1、机构编制。2005年2月，德州市城市管理执法局成立，并将原城市管理局所属职能整体并入。局机关核定编制35人，内设办公室、财务装备科、市容管理科、市政管理科、行政执法监督科、人事教育科6个科室。下设新湖风景区管理处、城市管理行政执法支队、警察支队、环境卫生管理处、市政设施管理处、园林管理处、广场管理办公室、新湖风景区设施维护所、火车站广场管理办公室、锦绣川景区管理办公室、长河管理办公室等11个单位，全系统2300多人。
2、主要职能。德州市城市管理行政执法局主要行使城市管理和行政执法两大块职能，负责市区环境卫生、园林绿化、城市亮化、市政和广场（景区、公园）设施、户外广告标志（牌匾）及其它设施的管理和维护；相对集中行使部分行政处罚权。具体负责18项行政许可和1项行政事业性收费工作，负责91项行政处罚事项。
3、经费来源。管理维护经费由市财政拨付，2005年拨付到位1400万元。
4、主要做法。目前德州市城管执法局初步探索出了一条“符合实际、快捷高效、独具特色”的城市执法与管理有效结合的新路子。一是打造了一支好队伍。在队伍建设上，倡导建立“三官”队伍，即：形象像军官，雷厉风行；执法像警官，善于执法；办案像法官，依法执法。行政执法支队现有人员181人。二是处理好了管理与执法的关系。他们提出了“把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于管理执法全过程”的指导思想，先管理后执法，先教育后处罚，对城市管理中遇到的问题，首先千方百计用管理手段解决，然后再采取执法手段，避免了以罚代管现象的发生。三是处理好“上”与“下”的关系。坚持工作重心下移，出台了《市城管执法局与德城区事权划分专题会议纪要》，将部分路段的市政、排水管线、路灯、园林绿地、环卫等管理执法权下放给德城区，进一步明确了市、区两级职责，充分调动了区城管执法局的积极性，建立健全了合理分工、协调运作的新机制。四是处理好“左”与“右”的关系。与公安、规划、环保、工商、交通、公用事业等6个部门联合签发了《内部协调运作实 2 施意见》，建立起了相互协调、相互支持的工作格局。五是城市管理保障有力。德州市成立了城市管理警察支队，编制10人，为进一步加大保障力度，目前德州市已经向省公安厅写出报告，要求成立德州市城市管理行政执法公安分局，争取独立办理涉及城市管理案件的权利。六是甩掉债务，轻装上阵。德州市城管执法局成立时，环卫、园林、市政等单位划归执法局，原债权债务由德州市政府负责清理。
（二）菏泽市城市管理体制情况
1、机构编制。菏泽市市政管理局与市城市管理行政执法局一个机构两块牌子。局机关编制23人，内设：办公室（挂人事科牌子）、政策法规科、计划审计科、市政设施科、市容市貌科、公用事业科、园林绿化科7个科室。下设：市城市管理行政执法支队（正县）、环卫办公室（副县）、市政设施管理所、路灯所、排水所、广告雕塑办公室、市政工程设计院、赵王河公园管理办公室、护城河公园管理办公室9个单位，全系统2200多人。
2、主要职能。菏泽市市政管理局（城管执法局）主要负责园林绿化和环境艺术管理、环境卫生管理、城市环境综合整治、市政设施管理、公用事业管理城市防汛等工作，以及负责相对集中行政处罚权工作，组织相关部门参与城市管理集中执法活动。
3、主要做法。一是执法人员、机构到位。菏泽市城市管理行政执法支队为正县级规格。支队内设办公室、执法监督科、法规宣教科（加挂投诉受理中心牌子）、财务装备科。支队下设直属大队、牡丹区大队、开发区大队、治安警察大队。支队编制280人，到位183人，暂用事业编制，另有义务协管员860名。二是建设 3 管理职责明确。菏泽市坚持建管分离，该市明确规定，市政公用设施建成并验收合格后由建设部门移交市政管理局管理维护。
（三）烟台市城市管理体制情况
1、机构编制。烟台市城市管理局与城管执法局一套机构，两块牌子。内设办公室、政工科、财务审计科、综合执法科、市容市貌管理科、供排水管理科、燃气与热力管理科、安全管理与科技科8个科室。下设13个单位：行政执法支队、园林管理处、环卫处、排水处、市政养护管理处、热力开发办6个副县级事业单位，燃气管理处、城市节水办、环境艺术管理办、公用事业投诉中心4个科级单位，以及自来水公司、华阳热电公司、烟台市热力公司3个企业。全系统职工4000余人。
2、主要职能。市城市管理局主管城市市政设施管理、公用事业、环境卫生、园林绿化和城市综合管理（供排水、燃气、集中供热、雕塑、路灯、户外广告、风景名胜区等）工作。参与编制城市建设固定资产投资计划，参与城市重点基础设施工程建设项目的竣工验收。
3、主要做法。为切实理顺城市管理体制，烟台市下发了《烟台市人民政府关于进一步加强市区城市管理工作的意见》（烟政发[2006]121号）、《烟台市人民政府办公室印发关于进一步理顺城市管理体制的意见的通知》（烟政办发[2006]110号），烟台市城市管理按照“条块结合，以块为主”的原则，实行市、区、街三级管理，强化区级的城市管理职能，以区级为主承担辖区内的城市管理职责。一是执法人员到位。烟台市城市管理执法支队60人，主要是督导、考核各区城管执法局的工作，各区执法人员充 4 足，仅芝罘区编制就达到350人，今后将逐步扩大到500人。二是实现管理重心下移。将原来市级承担的市政养护管理、环卫、园林绿化和环境艺术、物业管理等方面的事权，能整体下放的整体下放，不能整体下放的分步下放，区级政府（管委）对辖区内的城市管理工作负总责。三是明确管理职责。按照“两级政府、三级管理、四级网络”的要求，市级主要负责涉及全市城市管理方面的政策制定、宏观管理、监督检查和综合协调工作；区级主要负责辖区内城市管理工作的具体组织实施；街道办事处主要负责市、区两级政府有关工作部署在辖区内的贯彻落实，承担辖区内市容环境的日常管理，对涉及影响市容的各种违章现象进行整治，开展宣传工作等；社区居委会主要负责辖区内市容环境的监督检查，向上级反映居民对城市管理的呼声和要求，提出城市管理方面的意见和建议，协助有关部门和街道办事处抓好“门前三包”、街巷及楼道内卫生的管理，组织社区居民参与物业管理、开展爱国卫生运动等公益活动。
二、认识与思考
通过考察学习，考察组认为德州、菏泽、烟台三市城市管理经验说明：
一是城市执法与管理相结合符合当前城市发展状况。德州、菏泽、烟台三市更新城市管理理念，在城市管理上大胆突破过去那种就管理而管理，就执法而执法的模式，在城市管理中确立了“大城管、大执法”的理念，把城市管理与综合执法有机地结合起来，通过体制的改革将市容、市政、公用、绿化等方面的管理工作与执法工作融为一体，从根本上解决了目前制约城市管理的 5 体制瓶颈。三市城市管理方式是在目前城市环境状况下的一种行之有效的管理模式，有效克服了单一管理和小管理与单纯执法间的相互矛盾，比较好地解决了城市管理中存在的审批与执法脱节的问题，也比较好地解决了城市管理中“看得见的管不了，管得着的看不见”的情况。
二是执法与管理相互促进，相得益彰。管理涵盖执法内容，执法是管理所必须的手段，且包含着对管理内部的督察和督促。因而把执法一块作为城市管理的一个重要组成部分，使管理和执法形成具有活力的整体，宜管则管，宜法则法，有利于处理解决各种矛盾，人性化管理城市的理念更易体现。考察组在去烟台市考察的路上，正遇下雪天气，途径的其他城市对天气变化基本没有反应，城市道路被积雪覆盖，行车极为不便。考察组一行到烟台市区时，城市主次干道早已清扫干净。清扫积雪，事情虽小，意义深远，考验了一个城市对突发事件的反应机制。烟台市城市管理局在介绍经验时也举了扫雪的例子来说明执法与管理相结合的必要性。
三是建立大城管格局势在必行。按照国务院法制办关于相对集中行政处罚权的要求，城市管理执法模式各地各有所长，但烟台、德州等城市管理的成功经验充分证明，实现城市大管理的模式是今后城市管理执法体制改革的一个方向。前期，省法制办到烟台调研时表示，烟台、德州的城市管理模式有必要在全省进行推广。另外，从公安执法和交警执法看，执法与管理同样实现一体化。如公安的户口管理、出入境管理、枪支弹药管理等，交警的车辆牌照管理、驾照管理等，都说明了执法与管理相结合是社 6 会管理的一致方向。
三、几点建议
目前，我市城市发展逐步由建设向管理转移，应积极借鉴德州、菏泽、烟台三市城市管理执法的成功经验和做法，尽快改革城市管理体制，构建执法、管理相结合的“大城管”格局，为构建和谐滨州做出更大的贡献。
一是进一步深入学习外地先进城市管理经验。我市已经建成中等城市规模，而且城市面积在不断扩大，必然会引发一系列管理问题。烟台等较大城市目前的现状就是我市不久的将来，城市管理应高标准谋划、高水平实施，建议市政府组织规划、建设、管理等有关部门到外地进一步了解学习，强化城市管理体制改革，积极构建“大城管”模式。
二是城市建设与管理应尽快分开。长期以来，我市城市建设在城市发展中处于主导地位，相对而言，城市管理显得不很突出，依附于建设，形成“建管养合一”的模式，建设部门担负了建设、养护和管理的多重任务，造成队伍庞大，依赖性强，管理成本高，财政负担重。从另一角度讲，建设是一种企业行为，而管理是政府行为，管理对建设有监督和控制权限，建管同出一门，建设部门很难对自身实施有效监督。城市建设、管理职能集中在一起，必然导致重建轻管的局面，对城市长远发展会带来严重隐患。为此，建议城市建设与管理实行分离。
三是建议实行执法与管理相结合的城市管理体制。如果实行执法与管理部门分开或仅将个别城市管理部门与执法相结合的体制，城市管理工作将涉及众多部门，对违反城市管理有关条例的 7 现象，各部门本该按职责进行及时有效的管理，但在实际管理过程中，“有益的事情争着管，棘手的问题不愿管”的现象客观存在，部门推诿扯皮的问题仍得不到有效解决，城市管理成本会成倍增加，城市管理效益就会大打折扣。为此，建议借鉴烟台、德州等市城市管理经验，将市政、园林、环卫、路灯等有关城市管理职能与城市执法职能有机结合起来，一步到位，彻底理顺城市管理体制，最大程度地提高管理效率，让广大市民最大限度地享受建设和管理成果。如果时机条件不成熟，也可以暂时不对城市管理体制进行调整，而是进一步调查研究，待具备条件之后再做调整。
四是增加执法人员编制。我市城区面积与德州、菏泽相差不大，但两市执法人员编制比我市分别多出80人、187人（菏泽尚不包括860名协管员）。目前，我市城市管理行政一线执法人员只有90人，承担着规划区内170平方公里的执法管理任务，人均1.9平方公里，人手少，任务繁重，有限的执法力量承担着无限的城市管理工作，压力巨大。建议按照省里的有关要求增加城市管理执法人员编制，确保管理到位。
五是建议加大执法保障力度。我市虽然成立了城市管理治安办公室，但对暴力抗法等阻碍城管执法的行为，缺乏必要的强制措施，只能协调派出所解决，时效性不强，致使暴力抗法者更加有恃无恐，效果大打折扣。而且目前我市城市管理治安办公室编制只有3人，远远不能适应城市管理工作的要求，建议参照德州市的做法，理顺城市管理公安保障机制，使其具有独立处理城市管理中的暴力抗法等违法行为的权限，从而加强城市管理保障力度。
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