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扬州大学广陵学院法学80801吴彪080001130
论新中国的法治建设
【内容提要】60年来，尤其是改革开放30年来，新中国法治建设取得巨大成就：法治观念日益深入人心，民主法治理论不断丰富，社会主义法治实践不断发展，依法治国基本方略得到重视和实施，在中国共产党的领导下，中国人民经过革命、建设、改革和发展，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路。
【关 键 词】中国法治发展阶段
健全的法制是现代社会文明的基石。千百年来，人类社会发展的历史已经充分证明，法治建设的完善、法学的昌隆与一个国家、一个民族的命运紧密相连。100多年来，中国人民一直在追求建立一个独立富强的现代法治国家，无数仁人志士为此付出了心力。但是，在内忧外患不断的情况下，我们追求依法治国的理想一再破灭，包括法学研究、法学教育等重要内容在内的法治建设事业也与整个国家一起走过了漫长、曲折和艰辛的历程。直到本世纪70年代末，中国人民从政治动荡的阴影中走出来，开始用更深邃的目光审视我们周围的世界，用更理性的态度思考我们国家和民族的未来，我国的社会主义法治建设，包括立法、司法、法学研究和法学教育，也由此进入一个全新的、充满希望的境界。在此，对新中国法治60年作一总体回顾，有着特殊的意义。
一、新中国法治的创立时期（1949年10月至1957年5月）
在新中国成立以后的最初几年，全国人民以饱满的政治激情投身于人民共和国的各项建设中，一种崭新的社会主义的新中国法治，也在蓬勃兴旺的建设浪潮中逐渐成型。这种开创性的建设，其意义是非常巨大的。所以，在创立时期的种种创造，往往最让人难以忘怀。
1954年9月20日新中国第一部《宪法》诞生。为新中国的法治建设奠定了基础。同时还颁布了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，将国家机构和司法机关纳入法治化的轨道。
随着国家各项工作逐渐走上正常轨道，新中国的法学教育、法学研究工作也次第展开。1950年，新中国创办的第一所正规的高等法学教育机构中国人民大学法律系正式招生。自1954年，一些政法院系经过重新组合以后也陆续开展工作。但由于受国家政治生活中存在的“左倾”思想和“法律虚无主义”的影响，当时的法治建设与法学研究、法学教育也存在不少欠缺。例如在法学研究方面，不仅受前苏联的法学体系、观念的影响较大，泛政治化乃至“左倾”的痕迹也比较明显。在法学教育方面，不仅规模小，在人才培养体系方面也受苏联模式的影响至深。中国人民大学法律系成为当时有代表性的高等法学教育单位。
二、新中国法治的曲折发展时期（1957年6月至1966年4月）
由于种种原因，从1957年反右扩大化开始，党内左倾错误和个人崇拜等不良因素逐渐膨胀，开始给包括法治建设在内的各项社会主义事业带来巨大的损害。在党内，从中央政治局、中央委员会到基层的民主生活遭到严重损害。个人专断和个人崇拜的不良倾向日益发展起来。这些不良因素对当时法治建设也产生严重的侵蚀。主要表现在：
（一）党的“政策”取代国家法律
党的政策是制定国家法律的依据，党领导人民制定法律并领导人民执行法律。由于我党历史上习惯于用政策来指导革命，而这段时间进行的接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性。领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人们更容易产生“政策至上”的观念。政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序性规定便是多余的了。
（二）法治建设的停滞不前
对法治建设的忽视首先是因为党的指导思想发生了严重的失误。反右斗争开始后，毛泽东同志不断修正党的“八大”关于我国社会主要矛盾的认识，将社会的主要矛盾归结为无产阶级和资产阶级的矛盾以及社会主义道路和资本主义道路的矛盾。并把阶级矛盾扩大化和绝对化。
关于法治建设的基本指导思想也随之发生了变化。毛泽东在1958年曾说过：不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯，一搞大跃进就没时间犯法了。对于人民内部的矛盾，一般都应采取整风的办法来解决。在当时党内高层，认为法治的功能仅仅限于对敌专政、惩罚犯罪分子。受这种思想的影响，即使在对敌专政领域，《宪法》和《法院组织法》中规定的一些民主原则和法治原则，也被当作“右派错误”而加以批判。
在司法制度方面，则表现为初步正规化的，比较合理的司法组织机构被不正常的合并、精简或取代。继1957年8 月铁路与水上运输法院被撤销之后，1959年4月，司法部、监察部也被撤销。1960年11月，最高人民法院、最高人民检察院和国务院公安部合署办公，由公安部党组统一领导，从而在最高层次上进一步削弱了司法体制，1954年《宪法》规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”以及其他法律和法规共同确立的司法独立原则，被批判为“右派分子借口审判独立，反对党的领导，以法抗党”。检察机关的“垂直领导”制度也被改为“双重领导”。伴随“忽视法治的群众性”的声讨，一度形成国家司法机关和人民群众共同“办司法”的超常格局。1957年7月，中央规定地方司法机关向地方党委负责。辩护制度、律师制度被批判为“替坏人说话，敌我不分，为阶级敌人开脱、掩护”。“公民在法律面前一律平等”被指责为“抹杀法律的阶级性，同反革命讲平等”。强调依法办事和司法独立被批判为“法律至上”的资产阶级观点，是“不要党的政策，搞法律孤立主义”。
（三）法律理论与现实的矛盾
从1957年反右派斗争开始，对基本的法律理论和原则，先是理论上作为“反党，反社会主义”言论加以批判，继而在实践上放弃乃至公开违反，使现实与法律理论产生了严重的矛盾。如1954年《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。全国人民代表大会的职权之一便是“监督宪法的实施”（注：中华人民共和国宪法（1954年）。）。而实际上，宪法理论与现实的矛盾首先便表现在这一监督宪法实施的机关上。第一、二、三届全国人大的任期都超过了法定期限，在1957年至1965年这段时间，全国人大共召开了六次会议，包括一届第五次会议，二届第一、二、三、四次会议和三届第一次会议。六次会议都没有严格地完成听取和审议有关工作报告和决定重大事项的职责。其中二届第三、四次会议还被严重推延。人民代表大会的地位和作用被严重削弱。
总之，在这段时期里，宪法及其规定的一些基本制度及公民的基本权利都还在，但部分由于左倾思想的错误和群众运动的事实，部分由于现实物质条件的欠缺，许多宪法规定在现实中得不到实现。宪法在现实中的状况，使人们对宪法由崇拜、满怀希望而变为失望乃至不信任。同时，对宪法态度的改变又助长了“法律虚无主义”的思想。无法可依和有法不依的实际情况，再加上对一系列正确的法治原则的错误批判，使我国社会主义法治建设过程中断，并开始了对民主法治的严重破坏，而且愈演愈烈，最终导致“文化大革命”10年中社会的动荡和混乱。
三、新中国法治的全面破坏时期（1966年5月至1976 年10月）
1966年，史无前例的“文化大革命”爆发，中国的法治建设和法学事业很快被*的狂涛所淹没。中国人民在新中国成立以后取得的各项政治成果，包括尚未成熟的法治事业，在长达10年的*中被破坏殆尽。
（一）立法工作陷于停顿，司法依据混乱
“文化大革命”10 年中，作为唯一享有国家立法权的全国人大除1975年1月通过了一部充满浓厚“左倾”色彩的《宪法》外，未制定任何法律。1966年7月，第三届全国人大常委会第33 次会议决议无限期地延期召开全国人大三届二次会议。从1967年初开始，随着各地革命委员会的成立，地方人大的法定地位和权力也被取代。“文化大革命”中作为司法依据使用的，除个别从“文化大革命”前沿用下来的法规外，主要是“文化大革命”中制定的政策性“文件”。如1967年1月13 日中共中央、国务院发布的《公安六条》等，这些“文件”数量多、内容杂，大多是随着运动的进展，按照各个时期的需要制定的，因而时间性十分明
显，同类内容的文件往往集中在同一时期。由于“文化大革命”期间整个国家处于波动状态，各方面情况容易发生变化，而这类文件又大多是针对特定情况下的特定事项而发的，所以有效期一般较短，且常有昨是今非、彼此抵触的情况。严格地讲，这些文件都不具备作为法律所必须具备的要素，其中多数也不是由有立法权的机关制定或授权制定的。但在“文化大革命”时期的中国，它们确实具有类似法律，甚至超越法律的效力。公安司法机关处理案件，所依据的首先是这些文件的规定，其次才是国家常规法律，这些文件实际上成了“文化大革命”时期的“特别法”。
（二）司法系统遭到破坏，工作质量降低
由于公、检、法系统曾因被否定而受到冲击批判，再加上大环境的影响，司法系统受到很大破坏。不仅在机构和人员方面元气大伤，本来就不十分健全的制度也被冲得零落不堪，办案效率和质量都比“文化大革命”前下降，不能正常发挥其应有的职能。社会秩序的混乱，也给司法工作造成种种困难，在这样的社会环境中，即便是有完备的法律，也很难正常实施。民事司法进一步萎缩，刑事司法因上述原因，造成了大量的冤假错案。
从1967年开始，全国出现了一股“砸烂公、检、法”的潮流。有些省报还专为此发表社论。一时间，司法系统的许多人员被戴上了“特务”、“反革命”等反动分子的帽子。如北京市公安局有1693人被戴上“特务”和“反革命”的帽子，其中72人被隔离审查；而广东省有22％的法院人员被隔离审查；陕西省281个公安部门、111个检察机关、61个法院受到冲击。直到1971年才相对有所恢复。
四、新中国法治的恢复和发展时期（1976年10月至1999年）
1976年，给国家和民族带来深重灾难的“文化大革命”基本结束。中国人民开始用清醒的头脑思考国家民族的未来。一场极为深刻的社会变革的时机开始到来。1978年5月1日
《光明日报》发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》，标志着一场深刻的、意义深远的思想解放运动的开始。这种思想解放，为新时期法治建设的蓬勃发展奠定了重要的思想基础。1978年12月13日邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——“解放思想，实事求是，团结一致向前看”中，进一步强调了社会主义法治问题。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”（注：邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.146.）邓小平同志的讲话，为此后20 年社会主义法治理论的建设，为加强社会主义法治指明了道路。
（一）“解放思想，实事求是”与中国法治建设20年的新发展
1、确立了依法治国基本方略。
实行依法治国，建设社会主义法治国家，成为国家基本方略和全社会共识。以依法治国为核心内容、以执法为民为本质要求、以公平正义为价值追求、以服务大局为重要使命、以中国共产党的领导为根本保证的社会主义法治理念逐步确立。全社会法律意识和法治观念普遍增强，自觉学法守法用法的社会氛围正在形成。
2、全民接受依法治国理念，弘扬社会主义法治精神。
法治观念的转变和更新，是60年法治建设取得成功的重要条件：“从人治到法治”、“从法制到法治”，依法治国的精神理念得到传播和弘扬。依法治国在改变中国社会的同时，也改变着中国人的观念，法治、民主、自由、人权、公平、正义等理念正在潜移默化地影响着人们的价值观念，融入人们的生活方式。
3、国家坚持以人为本，尊重和保障人权。
1982年宪法突出了对公民基本权利的保障，将“公民的基本权利与义务”从1954年宪法
第三章改为第二章，放在更加显著的位置。2004年修宪，将“国家尊重和保障人权”载入宪法，成为宪法原则，体现了中国特色社会主义制度的本质特征。
4、坚持依法治国和依法执政，民主法治向着“三者有机统一”的方向迈进。
依法治国，建设社会主义法治国家，既是社会主义初级阶段基本纲领的重要内容，又是实现社会主义初级阶段基本纲领、构建社会主义和谐社会的重要保证。坚持和实行依法治国具有重要意义：第一，依法治国有利于促进社会主义市场经济发展，促进生产力发展。第二，依法治国有利于促进社会主义民主政治建设，实现人民当家作主。第三，依法治国有利于促进社会主义精神文明建设，推动先进文化按照人民的期待和要求进行。第四，依法治国有利于党和国家的长治久安，提供稳定和谐的社会发展氛围。
党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，以提高党的执政能力、加强与改善党的领导为目标，提出科学执政、民主执政和依法执政的三大目标。依法执政是党执政转型的三大目标之一，是党在新的历史时期对依法治国理论的进一步探索和深化，是从依法治国出发对党执政转型提出的必然要求，是党执政方式的历史性跨越。依法执政是对依法治国基本方略的丰富和发展，为依法治国基本方略注入了新的活力，拓展了新的发展空间。中国共产党是执政党，应当领导人民制定和实施法律，在法治建设过程中要总揽全局、协调各方，要坚持在宪法和法律的范围内活动，不能以党代政、以党代法。这是建设社会主义法治国家的关键一环[1]。首先，依法执政是依法治国的核心。依法治国要求树立法律至高无上的权威，在全社会形成尊崇法治的氛围；而依法执政则要求执政党在宪法和法律的范围内活动，模范地遵守宪法和法律，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。其次，依法执政是依法治国的前提。中国共产党在革命战争时期和建国后很长一段时期，长期重视政策而轻视法律，依靠政策而不是法律治理国家，依靠人治而不是法治推动社会变迁，最终导致“文化大革命”悲剧的产生。只有作为执政党的中国共产党坚持依法执政，依法治国才可能成为人民管理国家、社会事务的治国理政方略。再次，依法治国为依法执政提供氛围，对依法执政提出新的时代要求。依法执政随着依法治国的发展而形成和不断完善。从革命党到执政党的转变，是党对社会主义现代化建设规律的深化认识，伴随的是从人治到法制再到法治的转型。真正落实依法执政，我们党在执政方式上应当实现三大转变：即从主要依政策执政向主要依法律执政转变；从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变；从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向两者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变[2]。依法治国理论和实践的发展为促进依法执政，促进党的民主法治建设提供了源源不断的动力，不断提出新的时代要求和使命。
坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是中国社会主义政治文明的本质特征。在“三者有机统一”原则和思想的指导下，从实践中探索出中国政治体制改革循序渐进的成功模式，政治体制改革的思路、路径、内容、原则更加清晰了。
5、立法成绩显著。
新中国成立后，尤其是改革开放以来，我们制定了大量法律法规，目前以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系正式形成。
坚持制定法律与修改法律并重，不断完善法律体系。改革开放以来，由于经济社会关系不断变迁，加之法律观念的转变和立法技术的提高，导致法律修改的任务越来越重，制定法律与修改法律并重，成为60年立法的主要做法和基本经验。
6、依法行政稳步展开。
依法行政是依法治国的重要环节。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。依法行政从多方面稳步展开并取得了巨大成绩。改革开放30年来，尤其是近5年来，行政复议、行政诉讼飞速发展，继续推动廉政高效的政府法治向前发展。行政复议和行政诉讼是我国为行政行为提供法律救济、矫正行政失误的重要机制。根据纲要的要求，建设法治政府必须推进行政管理体制改革，提高制度建设质量，理顺执法体制，提高执法人员的法律素养[3]。这也是今后法治政府建设的方向和道路。
7、司法改革初见成效。
中国不断建立和完善司法体制和工作机制，加强司法民主建设，努力通过公正司法保障公民和法人的合法权益，实现公平正义，司法改革初见成效。2007年9月，中央司法体制改革领导小组办公室认为，十六大以来司法体制机制改革取得明显成效。
进入新世纪以来，我国的司法改革又有新进展。
首先是死刑复核制度的改革。根据中央关于司法体制改革的部署和法律规定，2007年1月，最高人民法院结束部分死刑案件核准权下放26年的历史，顺利实现死刑复核权的回收。2月，最高人民法院公布《关于复核死刑案件若干问题的规定》，对死刑复核裁判方式做出重大改革，规定对于报请复核的死刑案件，最高人民法院原则上只能做出核准死刑或者不核准死刑的裁定；只有在少数特定情况下，可以依法改判。3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》，要求切实把好死刑案件的事实关、证据关、程序关、适用法律关，使办理的每一起死刑案件都经得起历史的检验。规定还要求，执行死刑应当公布，禁止游街示众或者其他有辱被执行人人格的行为，禁止侮辱尸体。死刑复核权收回是中国司法改革的突破性举措，标志着司法改革在朝向公平正义目标上又迈出了实质性的一步，标志着中国人权的巨大进步。
其次是宽严相济刑事政策。2004年12月，中央政法工作会议提出：“正确适用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击，决不手软；同时，要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。”2006年10月，十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要“实施宽严相济的刑事司法政策”。宽严相济刑事政策包括刑事立法政策、司法政策和行刑政策[4]。近年来刑事司法都是围绕宽严相济展开的，而且它是今后司法改革的一个重要方面。宽严相济刑事政策的提出是构建社会主义和谐社会的要求，是对严打刑事政策的反思，是对刑法机制改革的回应，也是刑事政策合理性的追求。从逻辑和历史发展来看，宽严相济刑事政策是惩办与宽大相结合刑事政策的延续与改革
[5]。
8、法律服务日益增多。
改革开放以来，我国法律服务的发展，主要体现了三条主线：一是专业化，即对法律服务人员的学历、专业知识有越来越高的要求。二是正规化，即加强了法律服务的制度化建设，在机构设置、职业准入、执业许可、市场监管、纪律惩戒等方面，都加强了规范化建设。三是市场化，法律服务从国家机关逐步转变为社会服务行业，人事管理、经营机制方面逐步实现市场化。我国的律师制度、基层法律服务、公证制度和法律援助制度均取得了长足进展。
9、法学教育迅猛发展。
在1977年恢复高考前，全国只有北京大学法律系和吉林大学法律系尚在培养法学专业学生，1978—1987年，中国法学教育进入全面恢复和快速发展时期，招收法学本科专业学生的院校从1978年的6所迅速增加到1988年的106所，10年间增长了17.67倍；到1998年，法学院系增加到214所，较10年前增长了2.02倍；截止2008年10月，法学院系达634所，较10年前增长了2.96倍，改革开放30年增长了105.67倍。
（二）社会主义法学体系的建立
30年改革开放，造就了开放且充满生机的中国法学，法学工作者一直以极大的责任心服务于现代国家建设和社会发展。30年中，在国家和社会每一个重大转折点上，法学工作者的前瞻性研究都发挥了重要的作用。从最初关于人治和法治、法的阶段性和社会性、中外合资企业和经济特区、家庭联产承包责任制、加强经济法治的讨论，到呼吁公民、企事业组织尤其是国有企业的独立民事主体地位及其财产权保护；从以人权保护为契机而强调无罪推定、法无明文不为罪，到依法行政、致力于司法公正，把依法治国作为党和国家的基本方略，乃至最终实现有中国特色的“民主宪政”。在这些国家和社会的历史性进步之中，都留下了法学家们的足迹。法学在中国新时期的改革和发展中，起到了不可或缺的促进作用。
1.法学学科体系逐渐完备
法学学科体系完善与否，是衡量一个国家法学发展水平的重要标志之一。经过30年的实践和探索，我国法学学科体系在不断调整和适应中走向完善和成熟，1997年国家教委根据法学学科发展情况，对原有学科专业目录进行了适当调整，使法学各学科的布局更加合理和科学。同时，国家教委经过充分论证，已经确定了法学专业本科教学的14门核心课程，包括法理学，中国法制史，中国宪法，行政法与行政诉讼法，民商法，知识产权法，经济法，刑法，民事诉讼法，刑事诉讼法，国际法，国际私法，国际经济法，环境与资源保护法等。加上其他必修、选修课程的配合，形成了一个传统与革新并重，既吸收人类优秀文化遗产，又具有中国特色，能够适应国家和社会发展需要的完整的学科体系。在法学研究不断发展的同时，我国法学研究的队伍也在不断地壮大，研究水平有了很大的提高。在许多领域，我国的研究者已经完全具备了与世界接轨的水平和实力。
2.法学教育事业空前发展
法治建设的基础在于法律人才的培养。作为国民教育重要组成部分的法学教育，在党的十一届三中全会以后的良好社会环境中得到了空前的发展，一个以培养“依法治国，建设社会主义法治国家”所需人才为宗旨，符合建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的时代要求，具有中国特色的现代法学教育体系已经初步形成。
3.中国法学面临的挑战和前景
在过去的30年中，中国所发生的变化是巨大而深刻的。这些变化必将对中国的未来走向，包括中国法学的未来产生重要影响。回顾党的十一届三中全会以来中国法学所取得的巨大进步，我们完全有理由感到自豪和振奋。因为我们仅用了30年的时间，就走过了别的时代、别的国家需要百来年时间才走过的道路。这些成就的取得，无疑应该首先归功于党的十一届三中全会以来所确立的正确方针和邓小平理论，归功于以江泽民为核心的党中央的正确领导。但是，如果从更长远的眼光看，我们也应该清醒地认识到，过去30年的努力，仅仅是为国家的发展打下了一个比较好的基础。近年来国家、社会的进步已经清楚地说明，更艰巨、更复杂的任务正在等待着我们。以江泽民同志为核心的党中央全面总结了国家改革开放以来的成功经验，审时度势，为国家的发展、社会的进步绘制了更宏伟的蓝图。江泽民同志在党的十五大报告中明确提出，把“以法治国，建设社会主义法治国家”作为基本的治国方略。这将是一项前所未有的宏伟社会工程，中国的法学将面临更繁重的任务。
回顾中国百年来的强国之路，回首党的十一届三中全会以后30年中国法学所走过的辉煌历程，我们有理由为中国法学所取得的成就感到欣慰和自豪。伴随着十一届全国人大四次会议吴邦国同志宣布社会主义法律体系的正式形成，我们完全有理由对中国法学的未来充满信心。
注释:
[1] 李步云：中国法治历史进程的回顾与展望[J].法学，2007，(9)：34.[2] 杨绍华：十六大以来我国依法治国的新发展——访国家行政学院副院长、中国法学会副会长袁曙宏[J].求是，2007，(14)：41.[3] 汪永清：坚持依法行政 建设法治政府——学习贯彻《全面推进依法行政实施纲要》[J].求是，2005，(2)：30～31.[4] 马克昌：论宽严相济刑事政策的定位[J].中国法学，2007，(4)：120.[5] 蒋熙辉：宽严相济刑事政策与刑事法治改革[J].中共中央党校学报，2008，(3)：69.
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