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谈对公安机关领导者权力运用的监控
贾百乐
【提要】：权力问题是几千年来大家一直讨论的问题，在我国公安机关领导中一直会出现滥用权力的现象。本文先从管理的角度阐述领导与权力的定义与特征，领导的产生就必然会导致权力的产生，权力越大，滥用的机率也就越大，尤其是公安机关领导者以暴力为后盾的带有强制性的文强，利用手中职权，成为重庆黑社会的保护伞。唐山黑社会猖狂，也是得到了唐山公安机关的庇护。影响公安机关形象，恶化警民关系，深化人民与政府之间的矛盾，影响恶劣。针对这种现象，我们应该针对我国监督缺陷完善公安机关的监督机制。而再好的机制也需要落实，没有落实也是一纸空文，我国公安机关领导权力的监控，任重道远。【关键字】：领导 权力 监控 对策
引言
18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”19世纪英国历史学家阿克顿也说：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”可见，权力的滥用是有史以来的问题。那么针对权力滥用的这种情况，我们应该如何遏制呢？
一、领导与权力
在这里谈到是领导的名词形式，所谓领导从管理的角度讲是负责激励组织成员，帮助他们设立目标，从事目标管理并确保他们明了其行为后果的管理者。在带领、引导和鼓励部下为实现组织目标而努力的过程中，领导者具体发挥着指挥、协调和鼓励三方面的作用。
而作为公安机关领导其职能作用就更为突出，因为公安机关是保卫国家安全，维护社会稳定和秩序，保障公众安全的重要工具。只要社会安定，人民才有谋求发展的环境条件，所以公安机关领导者不仅有上传下达的责任和义务，还应该根据当地的实际情况，采取相应的有效措施。所以领导在公安的各个领域都起着重要的枢纽作用。
而领导的本质是一种影响力，通过这种影响力去影响或改变下属及其组织的行为，以实现组织的目标。这种影响力包括两个方面：权力影响力和非权力影响力。在这两种影响力中，非权力影响力是以个人的品德、才能、知识、情感等因素为基础形成的，但是没有正式的规定，也没有组织授予的形式，也就是它是一种软约束力。强制性远不及权力影响力。所以，公安机关领导者属下维持社会秩序，必须掌握一定的权力。
从原本的意义上说，权力一般来源于组织素质，所以职务权力是本来意义的权力概念，即职权。领导者履行自己职责而具有的发号施令的影响力。职务权力和职务的关系成正比，职务越高，享有的权力就越大。
权力具有如下特性：
1、强制性，权力具有不对等性，往往把自己的意志强加于他人的行为之上，不管他人是否意识和承认都是无条件服从，否则就会受到制裁或处罚；
2、扩张性，权力天性具有无限扩张的趋势，只要不是遇到不可逾越的栅栏，它就会寻求最大的使用边际；
3、排他性，权力本身不愿意碰到在自己面前设置的障碍物，它总是想方设法地排斥一切阻碍它发挥作用的力量；
4、交换性，权力为追逐某些利益，往往以自身做资本与金钱或商品进行交换，这种权力交换体现的是私有化和商品化。而社会上的人都是“复杂人”，它包括“经济人”“社会人”和“自我实现的人”，并且所占的比例是不同的，社会上经济人与社会人的比例较大，那么社会上大部分人都会追求自我利益的最大化，这是人性所致。当一个经济人拥有一定的权力，而没有约束的话，他很可能利用手中职权谋求自身的利益。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”19世纪英国历史学家阿克顿也说：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”所以，无可避免地，在公安机关中，也存在滥用职权的想象。无论任何一个国家都必须正视这个问题，避而不谈必然导致尖锐的矛盾。
二、中国公安机关出现的权力滥用的想象
自古以来，中国历朝历代都会不同程度地出现权力滥用的想象，商纣修建酒池肉林，只为自己享乐；周幽王烽火戏诸侯，只为博得爱妃一笑；唐明皇沉迷杨贵妃美色，千里运送荔枝，荒废朝政，建立开元盛世后，急转直下使唐朝的统治走进衰落。不光帝王，还有朝堂上的官吏滥用职权的现象也不绝如缕，明朝一大奸臣严嵩，位高权重，陷害忠良；清朝和珅，身居军机大臣，中饱私囊，成为天下巨贪。然而滥用职权的人都会为之付出代价；武王伐纣，商朝从此灭亡；诸王诸侯无法忍受周幽王戏弄，推翻周幽王的统治；安史之乱使曾经辉煌一时的唐朝一蹶不振；经过各个正义之士的不断反抗、忍辱负重，严嵩和严世蕃惨淡收场；和珅最终遭抄家，财产充公。历史证明，滥用权力就像是玩火自焚，看上去有人，但是早晚要为其付出代价！
建国六十余年，我国同样不可避免的出现权力滥用的现象，而公安机关，是国家意志的和重要表现，其权力也是国家权力的一部分，然而它与其他权力有明显不同，即公安机关的权力以暴力为后盾，其强制性的特征更为突出。公安机关权力的行使不需要征得相对人的同意，只要发生了法律所规定的情形，公安机关和人民警察就可以行使权力。也就是说，公安机关的权力更为出现滥用的情况，而其领导的权力更大，那么领导滥用权力的可能性就更大的多。
2010年2月4日，号称重庆黑帮最大“保护伞”的文强，神情黯淡地站在了重庆市第五中级人民法院的审判席上。这位重庆市司法局原委员书记、局长，曾在长达16年的时间里担任重庆市公安局副局长一职，亦一度有“中国警界英雄人物”之称。但此次却以被告人身份进入法庭，被控犯有受贿、巨额资产来源不明，包庇、纵容黑社会性质组织和强奸等四项罪名。据重庆检方指控，1996-2009年，文强利用职务便利，为他人谋取利益，单独或与其妻收受19家单位和个人所送财产1546.49万元。文强的家庭财产中尚有1062万余元不能说明来源。检方同时指控，2000年起，文强在担任重庆市公安局副局长期间，包庇、纵容六大“黑帮”进行违法犯罪活动，多次收受他们所送的钱财。最终受到法律的制裁，其所犯下的罪行令人咂舌，更令人发指。
还有前几年的唐山黑社会横行的想象，如果没有当地公安机关的“保护伞”，那里的黑社会头目敢明目张胆地将装甲车开上公路吗?敢肆无忌惮的滥杀无辜吗？在黑社会势力横行于世的时候，公告机关所维护的国家尊严、法律尊严何在？甚至一些公安机关领导与黑社会头目称兄道弟，竟然说出：“我的手下任您差遣！”此番言论被公开后，令人瞠目结舌是一个巨大的讽刺。公安机关利用手中的职权与黑社会进行钱权交易，甚至色权交易，生活奢侈腐败。那么国家和人民对公安机关让渡出来的权利意义何在？
在我国的社会中公安机关工作人员滥用职权的现象日益暴露，是一个不得不重视的问题，那么从根本上讲，我们就应该改善和加强公安机关的监督机制。
三、对公安机关领导进行监督对策
通过上面的事例，证明对公安机关领导者的权力监督至关重要，否则连社会治安都无法得到保障，何以谈社会发展？
在美国公交车上都采用无人售票的方式，但是没有人逃票，是因为一旦被查到逃票，就会处以重罚，公民权衡利弊，还是觉得规规矩矩买票比较划算，所以不会出现逃票的现象。这说明什么呢？说明在一个优良的制度下，秩序才会井然。每个人是理性人，都会算一笔账，如果滥用手上的权力付出的代价低于其收获的利益，他必然会去竭尽所能地去滥用；但当其付出的代价高于其收获的利益，他滥用权力的几率就会大大降低。
那么今年我国公安机关在领导中出现权力滥用的想象，究其根本是因为其约束机制不够完善。主要表现在公安机关的部分条令过于笼统，不够具体，让人无章可循，界限模凌两可，容易被钻空子；公安机关的工作无法做到公开化，没有受到广大人民的有利监督；公安机关乃至中国整体领导的权力分配以集权为主，而集权容易造成个人专制，为权力的滥用提供条件。
所以要有效地治理公安机关权力滥用的现象，需从三个漏洞着手。首先，应完善公安机关的各项规章制度，条款条令。
2003年，公安机关出台《五条禁令》，明文规定：
一、严禁违反枪支管理使用规定，违者予以纪律处分；造成严重后果的，予以辞退或者开除。
二、严禁携带枪支饮酒，违者予以辞退；造成严重后果的，予以开除。
三、严禁酒后驾驶机动车，违者予以辞退；造成严重后果的，予以开除。
四、严禁在工作时间饮酒，违者予以纪律处分；造成严重后果的，予以辞退或者开除。
五、严禁参与赌博，违者予以辞退；情节严重的，予以开除。这一条禁令的出台，立刻整顿了公安民警的工作作风，效果明显，这是一个很好的例子，所以在其他的条款条令也应该加以效法，对于各种职权滥用想象一一做出明文规定，并且严惩不贷，让公安机关领导者认识到滥用职权所获得的利益远不及其付出的代价，从而形成一种威慑力。在此，务必将各种滥用职权的行为罗列，并尽量做到详尽，根据其程度大小规定相应的处罚，如记过、降职、免职、开除等等。
其次，媒体公开公安机关各级领导的财务情况。现在不光是公安机关，全国各个机关都没有一个明确的渠道向公众各级机关领导的财务状况。这样对公安机关领导权力监督的一个强有力的公众监督就不能发挥作用。如果公安机关各级领导利用各个媒体，准确地公布其财产状况，那么收受贿赂的这一想象将会得到有效遏制。所以公安机关应设定一套完善的财政公开制度：
（一）成立理财监督小组。以3人～5人为宜，负责审定财务公开的内容是否合理、合法、切合实际，并收集和反映群众对财务开支的意见和建议。财务公开的所有内容均需民主理财监督小组签字。
（二）财务公开的内容。财务公开应包括财务计划和经费收支情况。其中，财务计划包括财务收支计划、固定资产购建计划、基本建设计划和收益分配计划等内容。经费收支情况包括财政拨入资金、上级拨入资金、下级单位上缴资金、其他单位赞助款和单位事业经营收入等一切资金的收支情况。
（三）财务公开的形式。（1）公布地点要公众化。公安机关个部门要在办公楼通道醒目处设立公布专栏，将财务收支和资产状况及时、准确、完整地向群众公布。在条件允许的情况下，还可通过单位网站进行公布，全面接受社会和公安机关内部的监督。（2）公布的内容要具体化。首先，公布的经费收支项目要具体，特别是对专项经费和经常性经费中的公用经费的各项开支更要细化到具体明细项目；其次，要将公用经费的使用情况按职能部门进行公布，除了公布现行经费财务收支报表外，还需将公用经费开支项目按职能部门开支情况制定一套补充报表，真正让群众看得清。（3）热点问题要专门化。基本建设和固定资产购建的资金使用量较大，很容易滋生腐败行为，也是群众普遍关心的热点问题。为此，要按资金实际使用进度进行专项公布，以便群众及时参与监督。
再次，应改变中国公安机关领导集权的局面。
权力越大，滥用权力的机会也就更大，如果将权力有效地进行分配，形成权力制衡，就会大大减少权力滥用的想象。这点在西方国家运用的较多。首先在公安机关内部，根据其实际情况将人力资源有效分配，但决不能让一个人独揽大权，造成“一个人说了算”的局面。例如，公安局局长所作出的决定必须经过各个公安局副局长多数的通过注入类似的规定。这样，各级领导的权力说大不大，说小不小，大大减少不法分子“专攻当权者”的行为。
在公安机关内部分权的同时，还应完善督察机构的建设，中国公安机关出现的现象是，督察机构人数过少，只有10000多人，其数目远远不能实现其监督力度。我认为分一部分权力给督察机构，让公安机关中知法犯法的不法分子，不得不接受监督机构的有力打击。
最后，为改变领导权力滥用设置廉政保证金。
公安机关领导者，利用手中的权力而实施寻租行为，即以权易权，钱权交易甚至权色交易等。那么设置廉政保证金，会减少钱权交易，这方面可借鉴新加坡的做法，在公务员工资中提取一定的比例作为廉政保证金，到退休后可发放给本人。如果退休前因滥用权力、贪污受贿受到查处，廉政保证金就会没收，上缴国库，这将有利于源头预防和遏制权力腐败。
总之，要通过多种渠道、多层次和多方位的监督，使公安机关领导干部感到权力监督的威慑力，从而“不想腐败，不能腐败，不敢腐败”，自觉运用手中权力全心全意为人民服务。制度设置关键在于落实。一个好的制度，如果不落实，等于一纸空文。我们既要根据实际情况完善权力监督制度，更要落实制度，并强化督促落实机制，是制度真正起到约束权力的作用。
参考文献：
1、《中国式管理》曾仕强著，中国社会学出版社，2005年版；
2、《管理学基础》季辉、林维柏主编，重庆大学出版社，2002版；
3、《管理学现代的观点》苪朋杰主编，上海人民出版社，1999年版；
4、《公安学概论》公安部教材变身委员会编，中国人民公安大学出版社，1999年版；
5、《领导干部权力监督研究》杨长青著，中央文献出版社，2003年版；
6、《服务型政府的构建》吴声功著，社会科学文献出版社，2006年版；
7、《权力监督与制衡》吴振钧著，中国人民大学出版社，2008年版。
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