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南通市“十二五”扶贫开发工作规划建议报告
南通市扶贫办 2010年11月8日
缓解和消除贫困，最终实现全体人民的共同富裕是社会主义制度优越性的本质所在，是建设全面小康社会的重要内容，更是构建社会主义和谐社会的必然要求。今年是我市实施脱贫攻坚工程的最后一年，为全面掌握我市脱贫攻坚工程实施以来取得的主要成效、分析存在的问题，有针对性地提出解决的办法和政策建议，研究制定全市“十二五”扶贫开发规划。近日，我办组织力量在全市范围内开展了一次扶贫开发工作专题调研。现将有关情况报告如下：
一、我市扶贫开发工作所取得的主要成效
近年来，我市各级党委政府将实施脱贫攻坚工程作为贯彻落实科学发展观和实现全面小康的一项重要工作来抓，以人均纯收入低于2500元的农村贫困农户为重点，组织开展了形式多样的结对帮扶活动，同时积极探索将扶贫开发工作与农村最低生活保障制度有效衔接，脱贫攻坚工作取得了显著成效。据统计，2007年底，全市农村人均纯收入低于2500元的建档立卡农户共有16.45万户，涉及人口30.01万人，分别占全市乡村总户数和乡村总人口的7.7%和5.1%。经过两年努力，至2009年底，已脱贫贫困人口18.61万人，脱贫率达62%，按序时进度完成了省下达给我市的脱贫任务。今年，我市各地从1月1日起将农村低保每月标准提高到210月以上，实现了对农村建档立卡贫困户应保尽保、应扶尽扶，做到全覆盖，剩下的11.4万农村建档立卡贫困人口在今年底可全部实现脱贫。
二、我市推进扶贫开发工作的主要措施
自实施脱贫攻坚工程以来，我市认真贯彻落实省委、省政府《关于实施脱贫攻坚工程的意见》（苏发[2008]12号）要求，通过强化领导、结对帮扶、项目支持和财政扶持等手段着力提高经济薄弱村发展水平，大力改善贫困人口生活质量，初步形成了我市农村扶贫工作的新特色。
（一）强化组织领导，形成工作合力。一是加强机构建设。脱贫攻坚工程实施以后，我市及时充实和调整了南通市扶贫开发工作领导小组，明确了小组成员单位的工作职责，建立了市级机关部门“双帮”工作联络员制度。各县（市）区也都理顺了扶贫工作职能关系，加强了扶贫工作力量，海门市和启东市还专门抽调专人成立了扶贫科，提高了对扶贫工作的组织协调能力。二是加强组织推进。市里分别在2008年底和2009年底召开了全市结对帮扶工作现场推进会和全市脱贫攻坚工作会议，进一步明确了我市各级党委政府主要负责人为脱贫攻坚工程的第一责任人以及各级党委政府和部门的主要目标和相关责任。各县（市）区也加大了推进力度，如东县在今年5月召开了全县脱贫攻坚工作推进会，提出今年将消除人均年纯收入低于2500元的绝对贫困现象，消除无稳定收入来源的集体经济“空壳村”，使三分之一的村统一经营收入达到20万元。三是加强信息交流。市扶贫办不定期地编发《南通扶贫工作简报》，及时宣传报道我市扶贫工作动态、介绍经验做法、推介先进典型，为市级机关部门单位和各县（市）区相互交流工作经验、加强信息沟通搭建了平台。
（二）建好基础台帐，夯实工作基础。一是开展调研，摸清基本情况。2008年初，市扶贫办会同市统计局、民政局，组织县（市）区开展了农村贫困人口快速调查，初步掌握了我市农村贫困人口的数量、分布状况、组成结构和致贫原因等情况。二是建好台帐，掌握动态数据。2008年5月，根据省统一部署，市扶贫办又会同市统计局组织各县（市）区开展农村贫困人口建档立卡工作，严格按照省下发的工作方案开展建档立卡工作，在具体操作中重点把握好入户调查、统一公示、分级审核控制、年度资料更新等关键环节，同时组织对全市建档立卡工作进行了抽查，有效地提高了农村贫困人口建档立卡数据台帐的质量。如皋市、通州区的建档立卡工作还受到了省有关部门的表彰奖励。目前，我市农村贫困人口做到了户有表、村有册、县镇有电子台帐，为扎实有效地组织实施脱贫攻坚工程，明确帮扶对象、落实帮扶责任、强化工作措施、监测脱贫进度奠定了较好的基础。
（三）开展结对帮扶，实行整体联动。脱贫攻坚工程开展以后，我市及时出台了《关于在市级机关开展部门单位帮村党员干部帮户活动的实施意见》(通办发〔2008〕42号)，组织市级机关93个部门结对帮扶93个经济薄弱村，93个部门的所有党员干部与帮扶村的贫困户结对，据统计，2009年市级机关各部门单位通过多种形式，筹措用于“双帮”工作的资金达1729.3万元，其中单位筹资616.4万元，争取项目资金695.3万，党员干部个人捐助91.6万元。各县（市）区也采取相应的措施，发动部门、单位、企业的社会力量与经济薄弱村、贫困户结对帮扶。如皋市开展了以“帮村帮户”、“千企连百村、共建新农村”为主要内容的脱贫共建工程，组织344家机关事业单位及1009家企业与331个村挂钩帮扶，组织全体公务员、事业单位在职人员共5375人结对帮扶5329个贫困户，做到帮村与帮户工作全覆盖。仅2009年如皋市镇两级帮扶单位及个人共投入帮扶资金及实物折价达4669万元，其中帮扶村集体3452万元，资助贫困农户1217万元。通州区组织全市30家重点企业与30个区级经济薄弱村、940家规模企业与120个镇级经济薄弱村结对帮扶，其中仅2009年对30个区级经济薄弱村的帮扶投入就达到455.24万元。到目前为止，我市所有的经济薄弱村和建档立卡贫困户都有各级机关部门、企事业单位和党员干部结对共建或帮扶。
（四）加大扶持力度，提高脱贫步伐。一是加大政策扶持力度。近年来，我市先后研究出台了《关于加速实施农村脱贫攻坚工程的意见》（通委发〔2009〕8号）和《关于加快发展村级集体经济的若干意见》（通委发〔2009〕9号），文件明确了一系列促进村级集体（特别是经济薄弱村）经济发展和贫困户脱贫致富的扶持政策措施。各县（市）也因地制宜地出台了一些扶持政策措施：如启东市出台了《关于促进经济薄弱村加快发展和实施脱贫攻坚工程的意见》，明确由市财政和镇财政共同投资建设设施大棚和养殖棚舍，零租金或低租金提供给贫困户使用，帮助贫困户增收脱贫。海门市出台政策对农村贫困户减免水利工程水费、一事一议筹资筹劳，减免贫困家庭学生中小学课本费，减免政策性农业保险和新型农村医疗个人缴费部分等。二是加大财政资金投入力度。海安县对20个经济薄弱村连续扶持三年，每年每村补助20万元，用于贫困村各项事业建设。通州区、海门市财政每年分别安排300万元和150万元扶持经济薄弱村发展集体经济。同时各县（市）区农村低保五保提标扩面的工作力度不断加大，农村低保标准逐年提高，补差水平同步提升，目前我市各县（市）区的农村低保和五保的标准均已超过每年人均2500元。今年初，市委农办、市民政局、市统计局还专门联合下发了《关于做好脱贫攻坚工程与农村低保衔接工作的通知》（通委农〔2010〕20号），将未脱贫的以及已脱贫但需低保支持的农村建档立卡贫困户全部纳入到农村最低生活保障中，确保今年全部完成省委、省政府下达的脱贫攻坚工程任务。
（五）强化督查考核，建立评价机制。我市按照全面建设小康社会的要求，将结对“双帮”工作列入对市级机关各部门目标责任管理、机关作风建设考核体系，并作为部门和单位争先创优、领导班子考核、机关公务员考核、民主评议党员的重要内容。各县（市）区的扶贫开发工作还被纳入到全市农业农村工作目标考核中，并在年底时考核评选出三个县（市）区政府和七个市级机关部门作为年度“扶贫开发与结对帮扶工作先进单位”，由市委、市政府在全市农村工作会议上予以表彰。海安县把农村脱贫攻坚工作列入各镇工作目标责任制、全面达小康工作考核，实行月跟踪、季查评、半年小结、年度考核兑现，环环紧扣，保证脱贫攻坚任务的完成。如皋市委市政府把脱贫攻坚工作平时考核累计积分，作为年终共性考核重要指标（30%），作为评先、评优、提拔任用干部的重要依据，并与评选文明单位、文明行业挂钩，有效推动了结对帮扶工作的开展。
三、我市农村扶贫开发工作存在的主要困难和问题
（一）农村贫困现象依然严重。一是已脱贫建档立卡农户收入仍然偏低。据对我市08和09年已脱贫农户的数据进行分析，我们发现在已脱贫农户中家庭年人均纯收入刚好达到2500元的脱贫户数占总脱贫户数的19.6%，收入在2501—3000元的占比达到64.9%；二者合计占比达84.5%，这部分已脱贫农户的收入来源非常不稳定，极易因为生病、自然灾害、子女上学等因素而返贫。二是农村低收入群体仍然庞大。随着社会经济的发展和农村扶贫开发力度的不断加大，我市农村收入低于绝对贫困线（年人均纯收入低于2500元）的人口可望今年消除，但按照联合国确定的1天2美元的发展贫困线（除维持基本生活外，还有最基本的教育、医疗所需的支付能力，年人均纯收入约5000元）标准，我市农村还有20%左右的农户和人口的收入低于发展贫困线（根据2009年统计年鉴农民人均收入样本户资料），下一步农村低收入人口脱贫任务十分艰巨。
（二）村级集体经济依然困难。一是村集体经济收入普遍较低。2009年，我市村级集体收入6.76亿元，村均39.59万元，但在全市1708个行政村中，集体经济收入10万元以下的村有 820个，集体经济收入在10—20万元之间的还有331个，两者合计达到1151个，占全市总村数67.4 %，这些村村营收入很少，基本依靠财政转移支付在运转，其中2009年有670个村收不抵支，占总村数的比重达39.2%，这与市委市政府提出的到2012年村营收入达到或超过20万元以上的村的占比超过80%的目标还比较远。二是村集体负债普遍沉重。目前，村级集体收入渠道减少、刚性支出日益增多，形成了村级债务居高不下的态势。截止到2009年底，全市村级负债总额为6.77亿元，村均负债达到39.65万元；其中涉农债务为2.45亿元，村均14.34万元，全市1708个行政村中涉农债务为零的只有856个。而随着农村六件“实事工程”建设的推进、农民集居区建设等，村级债务反弹压力更加沉重。
（三）结对帮扶工作力度依然薄弱。目前我市各级虽然都启动了形式多样的结对帮扶活动，但从效果上来说却是参差不齐，部分县（市）区的结对帮扶工作流于形式，缺乏对村级建设发展思路和方法上的指导，缺乏对贫困户培植“造血”功能的指导。另外市级机关部门“双帮”工作开展以来，少数部门和单位对“双帮”工作也不够重视，部分单位认为结对帮扶就是过年过节给一些慰问金、送一些粮油等，虽然此方式也投入了不少财力，但只能解决贫困家庭一时之需，不能在根本上解决贫困户的脱贫问题，还有不少部门单位存在着“年初下来认认门，年中下来看一看，年底总结听汇报”的现象，对贫困群众缺少感情，把结对帮扶活动作为市委、市政府布臵的一项临时任务来对待，帮扶工作还不能做到要常态化、制度化。
（四）财政资金投入依然缺乏。扶贫开发工作的实践证明，农村贫困人口无论是否具有劳动能力，他们的脱贫都需要有大量的资金作为支撑，但我市各级财政在这方面做的不是很好。据省扶贫办2008年数据，苏北有脱贫攻坚任务的25个县（市）区财政安排的脱贫攻坚专项资金达到21109万元，平均844.36万元，其中有10个县的财政资金安排超过1000万元，而财政状况要优于苏北地区的我市，六县（市）同期财政安排的专项资金一共只有1100万元，平均183.3万。另外在市级财政方面，我市也没有安排专项扶贫资金，同属苏中地区的扬州市级财政安排为每年200万元，泰州市为每年500万。2008年初农村贫困人口建档立卡数据显示，我市的农村贫困总户数和总人口要占到苏中地区的一半以上，扬州、泰州两市2008年和2009年的脱贫率均高于我市。
（五）扶贫工作力量依然不足。自2007年底市扶贫工作职能从市民政局调整到市委农办以后，各县（市）区扶贫工作的职能也相继作了调整，工作关系得到初步理顺。但扶贫工作职能调整到农办系统后，没有相应增加人员、编制和设立专门处室，而农办系统近年来陆续增加了新农村建设、政策性农业保险、土地纠纷仲裁、农业产业化龙头企业管理等新的工作职能和任务，原本就普遍存在人少事多、工作压力大的问题，各级农办只能抽出少数同志兼职从事扶贫开发工作。因此，从总体上看，我市农村扶贫开发机构建设仍不到位，力量显得非常薄弱，协调推动工作十分困难，与扶贫开发的繁重任务不相适应。
四、我市“十二五”扶贫开发工作的建议
全面完成省委、省政府下达的脱贫攻坚任务仅是一个阶段性胜利。无论社会经济如何发展，相对贫困现象不可避免，并将始终存在。让贫困人口跟上时代发展步伐、共享改革发展成果必将是一个长期的历史任务，也是我市实现基本现代化战略目标必须高度重视的工作。因此，要继续把扶贫工作放在全市经济和社会发展的重要位臵，努力促进区域协调发展、社会经济发展和全体人民共同富裕。
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持开发式和救济式扶贫相结合的方针，以实现农村贫困群众脱贫致富为首要任务，将农村扶贫开发与建设社会主义新农村、构建和谐社会、统筹城乡发展、加强基层组织建设等有机结合起来，增强发展活力，推动各项社会事业进步，为南通实现基本现代化奠定坚实基础。
（二）基本原则
（1）坚持保障式扶贫与开发式扶贫相结合的方针。将农村无劳动能力或丧失劳动能力的贫困人口，全部纳入农村最低生活保障体系，对其实施保障式扶贫；对农村有劳动能力的贫困人口，坚持开发式扶贫，通过帮扶帮助其脱贫致富。通过农村扶贫开发与农村最低生活保障制度的有效衔接，确保全面实现“十二五”扶贫工作目标。
（2）坚持区域开发与扶贫到户相结合的原则。以基础设施建设为主，实施区域开发帮助社会经济发展相对薄弱的镇村改善生产生活条件，增强村级集体经济实力；坚持扶贫到户，实施产业扶贫，帮助贫困户获得稳定的收入来源，通过区域开发与到户扶贫整体联动，探索建立扶贫开发的长效机制。
（3）坚持政府主导与全社会参与相结合的原则。将扶贫开发作为重要的工作内容纳入各级政府的工作目标考核，加强对扶贫开发工作的领导，不断加大工作和投入力度。同时，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持经济薄弱地区和贫困户的扶贫开发事业。通过政府主导与全社会广泛参与，努力构筑社会帮困新格局。
（三）目标任务
到“十二五”末，我市扶贫开发工作要实现以下目标：努力消除农村年人均纯收入5000元以下的贫困现象（各县市区提出的“十二五”目标基本上也是5000元），有劳力的贫困户要通过开发式扶贫获得一个稳定的收入来源，无劳力贫困户要全部纳入到农村低保和五保体系中；经济薄弱村面貌明显改善，村级集体经济收入（不包括各级财政转移支付）超过50万元达到80%以上。使我市农村经济综合实力得到明显增强、社会事业发展明显进步。
2011年是我市“十二五”扶贫开发规划实施的第一年，具体考核目标是：完成农村年人均纯收入3000元以下贫困人口的脱贫任务；村级集体经济收入（不包括各级财政转移支付）超过20万元以上的村达70%以上，50万元以上的村达40%；组织开展新一轮市级机关与各县（市）区经济薄弱村结对帮扶活动。
（四）工作措施
1、继续开展农村贫困人口建档立卡工作，进一步提高扶贫开发的针对性。根据省委、省政府《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》（苏发[2008]12号）要求和我市的努力，今年我市将全面完成省委、省政府下达给我市的脱贫攻坚目标任务，未来两年省里将继续在苏北地区实施脱贫攻坚工程，对苏中地区没有下达任何目标任务，但根据2009年统计年鉴农民人均收入样本户资料分析我市农村还有20%左右的农户和人口的收入低于发展贫困线（人均纯收入5000元），下一步农村低收入人口脱贫任务十分艰巨。因此建议市委、市政府根据省组织开展脱贫攻坚工程的模式，明年继续开展贫困人口建档立卡工作，建立健全农村人均纯收入低于5000元低收入人口的台帐资料，做到户有卡、村有册、县（市）区和镇（乡）有电子数据库，并实行动态管理，每年组织对台帐内容进行更新，切实提高扶贫开发工作的针对性和成效。
2、坚持开发式扶贫战略，进一步增强经济薄弱地区和贫困户自我“造血”功能。一是积极帮助贫困农户实现农业增收。对有意愿发展高效设施农业的贫困户，可由财政或村集体经济组织扶持建设设施大棚和养殖棚舍，零租金或低租金提供给贫困农户使用，帮助其增加农业收入。帮助对自愿进行土地承包经营权流转的贫困农户，各地在提供土地流转服务时，要优先提供服务，促成流转。土地流入方要保证在流转期内优先安排贫困农户参加劳务，使贫困农户获得土地流转费和劳务双重收入。组织贫困农户参加政策性农业保险，对由个人缴纳的保费，可通过财政补贴或帮扶单位支持予以帮助。二是帮助贫困劳动力提高技能，实现转移就业。全面建立农村贫困户未转移就业劳动力申报登记制度，全面摸清有劳动能力贫困农户的就业要求、培训愿望、个人技能和身体状况，逐村逐户建立台帐。对贫困农户有转移就业愿望的劳动力，扶持其自主选择参加适合自身情况的工种技能培训，提高就业能力。对贫困农户家庭未外出就业、初高中毕业后未继续升学的在乡青年，鼓励到中等职业技术学校接受教育，落实补助政策，毕业后由学校推荐就业，千方百计提高贫困人口就业率。三是开展科技扶贫，提高贫困劳动力素质。继续采取多种方法开展农民实用技术培训，普及新型实用的农业技术，为农民解决生产技术难题，提高农民素质、知识水平和致富技能。同时通过向农民赠送科技书刊，采取多种形式，开展“送科技下乡，促农民增收”活动；通过增加科技立项、发放扶贫贷款等，支持农户发展具有较高科技含量的“短、平、快”致富项目；建立科技示范园、扩大科技示范户，通过示范、帮带提高示范带动效应，充分发挥科技在扶贫开发中的带头作用。四是积极改善经济薄弱地区地区生产生活条件。“十二五”期间我市各级要进一步加大对经济薄弱地区农田、水利、道路等基础设施建设的投入力度，增强其可持续发展能力。
3、加速农村保障救助体系建设，进一步提高贫困户风险抵御能力。首先要加快农村低保提标扩面。各级财政应积极调整财政支出结构，根据“十二五”扶贫开发目标任务建立农村低保和五保标准的的增长机制，不断增加农村低保和五保资金投入。其次要加大农村贫困人口的医疗补助力度。将农村所有符合条件的贫困人口纳人新型农村合作医疗，其中按规定需由个人缴纳的参保费用由政府医疗救助资金予以补贴。对符合医疗救助条件的农村特困群众患大病重病的，要及时予以救助。第三要加大贫困户临时救助力度。增加对农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活补助，做好家庭经济困难大学生资助工作，防止“因学”致贫、“因学”返贫。对家庭人均收入高于当地低保标准、但低于低保标准2倍范围内的农村困难群众，以及因大病重病或遭遇突发灾害导致基本生活困难的，由各级政府实施临时生活救助。最后要认真落实农村贫困残疾人帮扶措施。对农村低保对象以外的无固定收人的重残人员，按照有关规定参照当地低保标准给予全额生活救助。
4、继续开展结对帮扶活动，坚持扶贫到村、帮扶到户。继续组织市和县（市）区级部门单位开展结对帮扶活动，实行部门单位结对到村、党员干部帮扶到户，各级部门单位结对帮扶实行“一把手负责制”，明确目标、一挂五年、不脱贫不脱钩。要求各单位要切实重视结对帮扶工作，选派协调能力强、有事业心的党员干部具体负责对口经济薄弱村的帮扶工作。针对经济薄弱村的实际情况和本部门单位的优势，加大帮扶力度，采取有效措施，集中解决阻碍结对村经济发展的主要制约因素，参与制订发展规划，支持发展特色产业，强化村级班子建设，帮助贫困农户开展生产增收、致富脱贫。加强对部门单位结对帮扶工作的督查，帮扶工作实绩要纳入市级机关各部门单位年度综合目标考核，兑现奖惩。
（五）保障措施
1、加大组织领导和考核力度。各级党委、政府是本地区扶贫开发的责任主体，党政主要负责同志为第一责任人。各级党委、政府要以科学发展观为指导，从大局出发，以高度的责任感和使命感，把扶贫开发工作摆在更加突出位臵，做到认识再提高，思路再创新，工作再深入，措施再具体，抓好各项工作落实。加大考核力度，把扶贫开发工作列为各县（市）区和市级机关各部门单位考核的重要内容，明确要求，严格奖惩。各级政府每年要向同级人大报告本地区扶贫开发工作进展情况，并将扶贫开发任务完成情况纳入各级党政领导政绩考核内容，作为考核任用干部的重要依据，市级机关各部门单位开展扶贫开发工作的情况，将与其综合目标考核、机关作风建设考核相挂钩。
2、加大各级财政资金支持力度。为了更加有力地推动脱贫攻坚工作，市本级财政要参照兄弟市的做法，安排扶贫专项资金，重点用于对各县（市）区扶贫开发工作的以奖代补。根据“十二五”扶贫开发工作目标任务的进度要求，各县（市）区财政要加大资金投入力度，逐年提高农村低保和五保的标准，确保农村无劳动能力或丧失劳动能力的贫困人口全部被纳入农村低保和五保体系，同时继续加强对经济薄弱镇村发展的扶持力度，不断改善其生产生活条件。
3、加强经济薄弱村的基层组织建设。把培养锻炼干部与加强农村基层组织建设紧密结合，努力提高经济薄弱地区干部组织领导扶贫开发工作的能力和水平。以经济薄弱村为重点，切实加强以村党组织为核心的基层组织建设，充分发挥模范带动作用。大力加强“双强型”村干部队伍建设，切实解决经济薄弱村“有人办事”的问题。提高村级财政转移经费补助标准，立足实际、创新思路，不断壮大集体经济实力，努力解决“有钱办事“问题。各级组织、宣传、扶贫工作部门要积极配合，共同对经济薄弱村干部开展培训教育，帮助他们强化宗旨意识，增强法制观念，提高政策水平，改进工作作风，不断提高村干部“带头致富、带领致富”的能力，增强农村基层组织的凝聚力、号召力、战斗力。
4、加强扶贫工作机构和队伍建设。鉴于扶贫开发工作工作任务的长期性、艰巨性、复杂性，我市各级要建立起与扶贫开发工作任务和要求相适应的扶贫工作机构，充实扶贫工作力量，不断提高组织、协调、管理能力，为全面实现扶贫开发工作目标提供有力保障。同时进一步加强扶贫开发宣传工作，通过各类新闻媒体，广泛宣传扶贫开发中的好典型、好经验、好做法，营造全社会关注、各方支持扶贫开发的良好氛围和舆论环境。
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