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就业优先战略下的残疾人“劳动保障型就业”探讨
2011-10-22 【字体 :大中小】 【打印】
就业是民生之本，权益之基。目前我国有残疾人8300多万，处于就业年龄段（男16－59岁、女16－54岁）的残疾人近3200万，其中农村2400万、城镇770万，城镇在业残疾人441万、不在业残疾人329万。扶持有就业需求和就业能力的残疾人实现就业，有利于残疾人通过劳动实现其自身权利并体现其社会价值，使更多残疾人从依靠国家、社会和亲属救济供养变为自食其力的劳动者，真正实现“平等、参与、共享”的目标。
在当前国家加大保障和改善民生力度、实施就业优先战略，加快构建残疾人社会保障体系和服务体系的新形势下，如何尽快实现残疾人就业由“劳动安置型”向“劳动保障型”转变，进一步拓宽残疾人就业渠道，提高就业层次和保障水平，成为现实而紧迫的问题。
一、以劳动福利型为基本特征的残疾人就业发展历程 新中国成立后，党和政府采取各种措施，救贫济残，保障残疾人生活。城镇扶持有劳动能力的无业残疾人参加各类生产自救组织，对于暂时无法就业的给予救济。上世纪50年代后期，在党和政府重视扶持下，全国各类以安排残疾人为主体的福利性生产单位一度发展到2.8万个，同时依托中国盲人聋哑人协会等残疾人组织，帮助盲人、聋哑人参加生产劳动。自1962年到“*”结束前，残疾人就业工作受到较大影响。“*”结束后到上世纪90年代初期，以集中安置为主的残疾人就业模式得到了恢复。据统计，1979年全国仅有福利企业1106家，安排残疾职工4.82万人；到1989年全国已拥有各类福利企业达4.16万家，安置残疾职工71.9万人。从上世纪70年代末到90年代初，福利企业增幅达20%，残疾人职工年增近5万人，集中就业成为这一时期残疾人就业的主渠道。
1982年联合国确定1983-1992年为“联合国残疾人十年”，制定了《关于残疾人世界行动纲领》。我国政府高度重视并采取了一系列重大措施：1987年开展了第一次全国残疾人抽样调查，数据显示城镇残疾人就业率达50%，农村残疾人在业率达到60%，分散在普通单位就业的残疾人，平均占职工总数的0.93%；1988年中国残疾人联合会正式成立；1990年全国人大常委会通过《残疾人保障法》，明确要求以政府为主导在全社会开展残疾人按比例就业；1992年，国家计委、劳动部、民政部、中国残联在上海等8个城市开展残疾人按比例就业和残疾人劳动就业服务试点。这些措施有力地落实了我国集中与分散相结合的残疾人就业指导方针，并通过将残疾人就业纳入国家残疾人事业发展规划，给予政策优惠和扶持保护措施，进一步拓展了残疾人就业渠道，丰富了就业形式。“九五”末，全国城镇残疾人就业达到331万，其中残疾人按比例就业、个体及自愿组织从业占70%。
1988年，邓朴方同志在中国残联第一次全国代表大会上作出了发展“劳动福利型”残疾人事业的论断，其核心就是把就业放在突出的位置，作为解决残疾人问题的关键、发展残疾人事业的基础、实现残疾人劳动权益的根本，其具体内涵是政府为主导，乡镇企业、街道企业和福利工厂为支柱，有组织地开展残疾人康复、教育、就业等工作，使残疾人就近就便得到服务，并解决残疾人温饱，提高其经济和社会地位，从而开拓出一条有中国特色的残疾人事业发展道路。
二、当前我国残疾人就业的发展特点和主要问题
上世纪90年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，残疾人就业的发展模式发生了深刻变化。1999年，国务院办公厅转发了劳动保障部、国家计委、民政部、财政部、人事部、税务总局、工商局、中国残联《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见》（国办发〔1999〕84号），要求进一步制定、完善有关法规和扶持政策，广泛开展职业培训和就业服务，全面实施按比例安排残疾人就业，大力扶持个体就业和自愿组织起来就业，稳定、搞活集中就业，推动残疾人劳动就业工作提高到一个新水平。
“十一五”期间，我国初步形成了按比例就业、集中就业和个体就业为主的多元化就业格局，城镇实际在业人数达到440万以上，农村在业残疾人稳定在1700万，并呈现出新的特点：
①建立了政府主导、依法推进残疾人就业的机制。先后实施了残疾人事业的4个五年计划和残疾人就业配套实施方案，残疾人就业纳入国家计划，《残疾人保障法》修订、《就业促进法》、《残疾人就业条例》等重要法律法规和政策颁布实施，残疾人就业逐步纳入法制化、制度化轨道。
②就业方式更加多样，就业规模不断扩大。按比例就业覆盖面不断加大，残疾人就业的行业职种更加多样；残疾人集中就业由各级政府兴办的福利企业，扩展到各种所有制福利企业和其他福利性的事业单位；残疾人自主创业、灵活就业人数从改革开放初期的不足10万猛增到200余万。政府开发的公益性岗位成为残疾人就业新的增长点。精神、智力残疾和重度残疾人职业康复劳动等辅助性就业进入探索实践阶段。
③就业服务体系逐步建立，职业教育培训得到强化。残疾人就业服务机构工作人员达到2.9万名，省市县三级残疾人就业服务机构达到3094个，初步形成了覆盖城乡的残疾人就业服务网络。“十一五”期间，共有376万（人次）城乡残疾人得到各类职业教育培训和实用技术培训，有近50万（人次）取得各类职业资格。
④培养和涌现出一大批残疾人自强创业人和“能工巧匠”。通过开展残疾人职业技能竞赛，被授予“全国技术能手”称号的残疾人达百余人，并在国际残疾人职业技能大赛中摘金夺银为国争光，残疾人就业的社会环境也日益改善。
我国残疾人就业仍面临较大压力和诸多困难，主要表现在： ①与社会总体就业水平仍存在较大差距。我国城镇尚有近1/3处于就业年龄段的残疾人未能就业，登记失业率远高于社会平均水平。残疾人就业地区差异明显，不同残疾类别就业也不平衡。②稳定性差，工资收入水平和劳动保障水平较低。城镇残疾人职工参加社会保险人数和保险种类明显低于城镇职工参保的平均水平。
③残疾人整体素质和就业能力亟待提高。各地普遍存在残疾人不能适应按比例就业岗位要求的情况，灵活就业的残疾人适应市场变化能力也较差。
④促进残疾人就业的社会环境仍亟须改善。一些地方和部门对残疾人仍存在歧视和偏见，就业机会不平等，同工不同酬现象还时有发生。
三、推进残疾人“劳动保障型就业”的思路和建议 “十一五”中后期，特别是以2008年为历史节点，中共中央发布《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号），全国人大批准《残疾人权利公约》，国务院办公厅批转中国残联、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部等16个部委《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见》（国办发[2010]19号），为促进我国残疾人事业发展，实施残疾人“劳动保障型就业”，提供了坚实的政策理论基础。“十二五”期间，国家将实施就业优先战略，为促进残疾人就业提供了特殊的历史性机遇。
“劳动保障型就业”，是指在社会主义市场经济条件下，依靠法律、行政、经济、文化、教育等支持性措施，通过建立竞争性就业和保护性就业相结合的机制来实现残疾人充分就业。实施“劳动保障型就业”，有利于促进残疾人稳定就业，并得到较高水平的社会保障，主要建议如下。
1、强力推进按比例就业成为“劳动保障型就业”主渠道。残疾人按比例就业是我国法定的一项特殊就业制度，但由于用人单位认识不到位，有些地方的用人单位缴纳残疾人就业保障金的数额低于使用残疾人的用工成本，目前残疾人按比例就业人数不到城镇残疾人就业总数的1/3，未安排或安排比例不足的用人单位仍占相当数量；近年来作为代偿性的残疾人就业保障金征缴数量不断增长，这虽在一定程度上促进了残疾人职业培训和就业服务工作的开展，但却偏离了督促用人单位吸纳残疾人就业的政策原意。必须完善并加大政策执行力度，扩大残疾人按比例就业。党政机关、社会团体、事业单位和国有企业要带头安排残疾人就业。这是目前残疾人就业比例最低、人数最少的领域。按比例就业制度的核心是实行岗位预留，根据《残疾人就业条例》规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。“十二五”期间，各级党政机关、人民团体、事业单位及国有企业，尽快建立完善以残疾人岗位开发、就业申报及公示为主要内容的残疾人按比例就业岗位预留制度，充分发挥带头示范作用，推动各类用人单位履行社会责任。
加大政策执行力度和刚性约束。根据发达国家的经验，一般都采取制定“反残疾人就业歧视法”和严厉的经济处罚措施来保障残疾人按比例就业。而我国将各地社会平均工资作为残疾人就业保障金的征缴基数，仅接近安排1名残疾人的用工成本，造成“交金不安人”用人单位大量出现。鉴于此，应加大奖惩力度，对超比例安排残疾人就业的单位可以提高资金奖励、岗位补贴、社保补贴的标准；对完成安置情况差的单位，可将残疾人就业保障金征缴基数提高到当地社会平均工资的3-4倍。通过激励机制，使用人单位在“安人”与“交金”之间作出理性选择。
降低残疾人用工成本，促进用人单位岗位开发。逐步建立完善残疾人职业能力评估和职业鉴定标准，制定残疾人就业岗位开发目录，为企业提供岗位支持补贴及服务，如无障碍就业环境（工位）改造补贴、无障碍员工生活设施改造补贴，免费手语辅助服务，盲人定向行走训练及导盲犬等服务。
2、将公益岗位就业拓展为“劳动保障型就业”新渠道。当前残疾人就业的一个难点是长期失业的特困残疾人，需要由政府直接实施就业援助，开发适合这部分残疾人就业的公益岗位。例如2010年1月以援助登记失业残疾人为主题的“全国就业援助月”就取得了显著成绩。为此笔者提出以下建议。
将政府购买的公益岗位明确一定比例安排残疾人就业，并作为拓展残疾人就业的一项刚性政策。考虑当前残疾人就业的特殊困难，具体比例应不低于当年本地公益岗位开发总数的30%。
为促进残疾人在公益岗位上稳定就业，应保障其基本工资待遇不低于当地最低工资或平均工资水平，并为其提供社会保险补贴。有条件的地方还应为其提供额外的岗位补贴，并在规划社区服务网点时，提供岗位预留和租金补贴。残疾人公益岗位开发的重点应放在社区服务、家庭服务等领域，将街道、社区残疾人专职委员队伍纳入公益岗位开发，享受政策优惠。
3、完善鼓励小型企业、服务业企业集中安排残疾人就业的优惠政策。
2007年开始实施的《促进残疾人就业税收优惠政策》，将安排比例和人数符合条件的各类社会单位及残疾人盲人按摩机构、工（农）疗机构、辅助性工厂等统一为集中安排残疾人就业的用人单位，扩大了集中就业税收优惠的政策优惠面。但政策实施后也出现了新的情况，不少地方福利企业大幅减少，残疾人集中就业规模急剧萎缩。究其原因：
①政策规定按就业残疾人人头减免税收上限较低，对企业缺乏吸引力；
②政策设置了吸纳10名残疾人就业才能享受优惠的人数下限，阻碍了小企业和微小服务业企业的进入；
③精神残疾人仅能在封闭式的工（农）疗机构参加生产劳动，一些福利企业纷纷清退此类残疾人员工。
为解决以上问题，应适当调整完善有关政策规定。将现有固定按就业残疾人人头减免3.5万元/年的税收优惠上限规定，改为原政策中已有的按上一年度当地平均工资标准6倍的动态上限规定。这既有利于实现税收优惠与不同地区经济发展水平、用工成本相适应，也给用人单位一定的利益空间，鼓励更多的企业吸纳残疾人集中就业。
降低福利企业享受税收优惠的准入门槛，可将10人的下限修改为3-4人，鼓励小型企业、微型服务业企业和社区盲人按摩站点进入吸纳残疾人集中就业领域。
取消对精神残疾人就业的政策限制，鼓励康复后稳定期的精神残疾人实现弹性就业，鼓励托养服务机构、辅助性工厂、工（农）疗机构多安排精神残疾、智力残疾及重度残疾人辅助性就业。
4、实施残疾人创业带头人工程。从中国残联近期对相关省（区、市）的调研来看，残疾人创业带头人普遍具备丰富的管理经验、掌握一技之长，通过创办福利企业、社区服务机构、工艺品作坊，建立农村残疾人经济合作组织等方式带动残疾人就业，平均1个创业单位带动80-100人实现就业，最多可达上千人。各地都应积极扶持残疾人能人大户自主创业，带动更多残疾人实现就业。
对残疾人能人大户和残疾人就业规模较大的企业，应重点给予特惠性贴息贷款扶持，对福利企业合适的产品落实政府优先采购、专产专营等特惠政策，帮助此类企业做大做强。
依托地方各级残联、残疾人专门协会，整合国家及有关部门的创业就业政策、扶贫开发项目、康复扶贫贷款、创业指导培训等资源，帮助具备条件的残疾人带头创业，并通过组织残疾人创业就业合作社、残疾人就业扶贫基地、残疾人社区服务及家庭服务连锁机构等带动残疾人就业，同时将落实到人头的小额信贷、小额扶持资金由残联、残协组织采取联合担保、提供信用连保、建立贷款风险基金等方式予以整合，整体投入创业带头人项目，建立风险共担机制，扶持其长期健康稳定发展。
树立残疾人创业典范，广泛宣传残疾人创业能力和特殊比较优势，倡导对残疾人创业带动就业予以帮扶。
5、为自主择业、灵活就业残疾人提供稳定保障。目前城镇就业残疾人中近50%是个体就业、自主择业和灵活就业，他们的社会保险和救助问题日渐突出，就医、住房、子女就学等方面存在特殊困难。对此，应在调查摸清情况的基础上，予以分类指导和针对性社保帮扶。可引导非正规就业残疾人按照个人缴费能力和意愿，选择城镇居民社会保险、城镇职工保险或新农保、新农合等，尽快纳入社会保障体系。对在城镇工作满十年以上的农村非正规就业残疾人，应享受社保接续服务，或整体纳入城镇居民养老、医疗社会保障。
6、加快残疾人就业服务体系建设。
推动残疾人就业服务向专业化、规范化和社会化方向发展，做好残疾人就业服务与公共就业服务和社会保障的衔接，突出培训促就业工作，提高培训后就业率。加强各级残疾人就业服务机构规范化建设，提升服务的针对性和服务效能。
将残疾人培训促就业纳入政府专项就业促进项目，围绕用人单位和残疾人就业需求开展个性化培训，实行动态实名制管理，并逐步提高残疾人职业培训、就业服务的补贴标准，用足用好残疾人就业保障金。
加大对中高等残疾人职业教育机构的扶持力度，应逐步实现职业教育和职业资格的“双证”教育，开展校企合作，建立残疾人大中专毕业生见习补贴制度，提高残疾人职业教育培训水平和就业率。
作者：国务院研究社会发展司副司长 乔尚奎 中国残联教育就业部 李 坤
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