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电网工程建设监理安全工作的现状及应对
引言
目前，由于电力供需矛盾相当突出，网厂发展不协调等因素，各地都在高速地进行电网的建设。新开工项目多，部分的改扩建项目也相继开展，由于在现阶段施工项目相对密集，造成施工企业的工程资源相对短缺，施工单位的项目安全生产管理与实际不相符合，使得电网建设安全事故时有发生。在安全工作上，建设单位也是在谨小慎微，步步为营的进行项目安全管理工作，更有甚者用如履薄冰，诚惶诚恐来形容对此的慎之又慎的态度，针对电力建设的特殊性即安全工作极其重要性，电网建设监理承担的安全控制工作量之大，任务之重、要求之高、范围之广是有电力监理以来最为繁重的。在现行的法律法规对监理单位安全工作的规定还没有同步和监理取费没有跟上的现状，各监理单位经营风险和经营压力很大，这种状况不利于工程合理地界定各方职责，发挥各方的优势，良好有序地开展工作，这里结合各方观点就监理安全方面的现状，定位及工作方向作一浅述。
一、电网监理安全控制工作的现状
1． 人员配备和工作范围方面：
电网建设工程的特点是：投资大、工期短、高风险、技术安全要求高，直接关系到国计民生的行业。目前电力监理单位的安全工作是按照原国电公司所规定的“四控制二管理一协调”的工作来开展的，也即所谓的全方位监理。依据是国家电力公司2002年1月21日开始实施的《电力建设安全健康与环境管理工作规定》，在此规定中明确了监理承包商的职责和监理人员的权力，虽然超出建设部2001年的《建设工程监理规范》的“三控制”要求，但因为电力生产建设安全重中之重的地位，电网工程的安全控制工作已被各监理单位共同接受。
目前，绝大部分220kV及以下输变电项目的安全控制都是现场监理工程师来兼职，总监理工程负责主持监理单位的安全控制工作。工作的方式主要是审查安全措施、巡视、旁站和日常安全检查，参加业主组织的安全大检查并负责跟踪消缺，检查标准是各网公司的电网建设安健环标准。广东省部分地区已进行安全监理员的培训，可以做到持证上岗，在方案审查上有专人监理工程师及总监理师两级把关应该说没有大的问题。一些监理单位为项目着想作了过细过多的现场安全管理工作，特别是现场安健环现场安全工作都要求监理负责督促检查，一些季节性安全检查和专项检查都监理单位负责，这些过重安全工作加大监理工作责任，增加工作量，使得监理单位投入过大，疲于应对，在负重下生存，使监理单位资源不足现象尤为突出。尽管如此还是距离业主需要上还有一定差距。由于安全责任和工作量过大，人员工资又没有体现，使得一些人才流失掉，电网建设监理安全责任和工作范围、内容和深度的明确是目前亟待解决的问题之一。
2． 监理工作所依据的标准方面：
目前监理安全工作所依据的法律、法规，行业的标准、规定规范、规程对监理的安全工作范围及职责还没有统一；如三大规定《安全生产工作规定》、《安全生产监督规定》、《安全生产工作奖惩规定》中对生产经营单位（包括了设计、施工、监理、调试等单位）统一原则的规定，其对监理单位的针对性、可操作性都不强；《国家电力公司工程建设监理管理办法》和《工程建设监理规定》都没有规定监理方安全责任；从行业规程规定中如《电力建设安全工作规程》和《电力企业各级领导人员安全生产职责规定》中也找不到相关的明确要求，可参照和指导性的东西不多，在制定监理单位的安全责任时笔者遇到这种困难；这种标准上的欠缺是监理安全工作不明确的根源，也使监理在安全工作范围和深度上没了边际，处于十分被动的状况，尽管各单位一致反映对待安全监督检查不应由监理单位大包大揽，但从政府安全监督和企业的安全部门要面对如此众多的项目，单从人力上也是难以做到的，这方面确实值得深入的研究。
在施工现场实际大部分安全方面的要求都来自监理，在监理安全工作标准不健全的情况下，一些监理企业是依据各自的企业ISO14000环境管理体系和OSHMS18000职业安全健康管理体系做为企标影响相关方的形势开展这项工作的。当前对于监理安全责任明确的是《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，但“向有关主管部门反映”将业主陷入被动，在监理界竞争激烈的今天也是不现实的，请大家注意的是《条例》中也没有提到安全监理这个术语。
3． 关于安全责任的不同理解
一种是从安全责任目标和安全形势需要出发，要求监理单位管施工必须管安全，尽量能够承担更多的安全工作，代表建设单位进行方方面面的项目安全工作，任何施工单位出安全的问题监理都有责任，也即连带责任，这是目前几乎所有监理普遍所不能接受的；如国电公司《电力建设安全健康与环境管理工作规定》第45条中：“现场发生事故，监理承包商负主要连带管理责任”，此连带管理责任用语欠妥，违反了谁生产谁负责的原则，笔者认为也不是一个科学的界定，也与现行的条例要求相悖。但这只是国电系统内工程的规定，附则中明确说明不作为处理和判定民事责任的依据，其它公司尚没有这方面的规定。
另一种是监理方面认为：按照《建筑法》四十三条规定，监理单位不能完全取代业主的指导和监督职能，《建筑法》第四十五条明确界定：“施工现场安全由建筑施工企业负责”所以施工安全责任应由承包单位负责，不是由业主或监理单位负责；从建设部第81号令《实施工程建设强制性标准监督规定》第六条规不定期：“建筑安全监督管理机构应当对在建工程施工阶段执行施工安全强制性标准的情况实施监督。”所以安全监督机构是指具有一定行政执法权的专门机构，而非监理企业。监理单位是工程建设实施的监督管理者，而非生产组织者。监理单位不应承担施工安全责任，而只能承担服务责任和执业责任。
还有一种是按照《建设工程安全生产管理条例》的要求承担有限的责任。
4． 关于“安全控制”和“安全监理”的概念上的混淆
无论在合同内容以及实际操作上，业主、监理、施工单位对安全管理和安全控制及安全监理这些术语的使用上有混淆的，也有的认为是等同的。在理解上的不统一使工作内容和标准上发生偏差。
5．监理的培训方面的问题
现今的监理安全培训有考前培训，为了取得某种资格的速成；监理和总监的继续教育培训，安全的内容不充实；从业人员培训，由于相关监理安全的法律法规的滞后于形势发展的需要，在今年各地试行的安全监理员培训教材中的内容大部分是针对施工企业安全员，对安全监理员缺少针对性；再一种是专项培训，可以是企业内进行。建设主管部门和行业相结合的培训才具有实际效果和意义。
二、电网建设监理应明确的几个问题
1．理清监理单位在安全工作的定位问题
虽然监理法规没有强制性实行施工过程的安全监理，但从《建设工程安全生产管理条例》的要求、监理合同以及安全与质量、工期、投资密切关系来看，监理单位也应进行安全控制工作，特别是电网项目建设安全事关国计民生的大事，做为建设的三大主体之一的监理单位不可能对安全隐患视而不见，应该依据现有的法规把施工安全工作归入监理的范围，在《条例》界定的责任内，可以接受业主的委托进行监理方的安全工作。做好安全工作要搞好以下几方面的内容。
1．1注重监理合同安全条款的签定和审核
监理合同是监理单位开展工作项目的重要依据之一，在接受委托时，依据国家、地方和行业的法律、法规、标准、规定、规范、规程要求下对委托的安全工作内容逐条审核，笔者认为责任条款应严格按照《条例》的要求，工作内容上可以适当增加，但用语要适度。应充分了解施工企业的素质，项目环境特点，增强风险防范意识，切防由于行业内的无序竞争造成不实情、不计成本、不计风险地接受过高的安全条款。
1．2监理安全工作方面概念要清楚
目前，包括监理企业自身的人员对待概念混用严重，监理单位在项目上安全工作到底是安全管理，还是安全控制，还是安全监理；认识上应进行统一，做为主要在工程项目中掌握和执行国家法律法规的监理人必须清楚，在关键的术语上不能含糊其词，国电公司的《国家电力公司工程建设监理管理办法》中明确规定：项目法人对工程建设过程中的安健环工作负有全面的监督、管理责任。施工现场当然由施工单位对施工安全负责，所以监理单位安全工作是安全管理是不对的；安全控制工作是否完全等同于安全监理，笔者认为不应套用质量控制工作中的质量控制工程师的模式，一个原因是国家、地方、行业的质量管理有明确的各方面标准，细的如验收规范、验评标准等，质量监理工程师的工作都是有章可循，程序上也是非常明确的，责任上是终身身制；另一个原因监理工程
师的产生本身就是从电力生产、安装、运行和调试的工程技术人员中来；而安全控制工程师则没有这条途径，同时具备电力建设电力生产的技术和安全管理经验的监理工程师甚少，另外标准上还没有统一，责任上争议较大，有关法律法规标准有待完善，所以不能简单地认为监理工程师进行安全方面的培训就可以进行安全控制工作。安全监理应是一个大概念，对应着施工过程一个系统控制工程，在程序和内容上将会有标准化的工作要求，而安全控制是安全监理中的一部分，目前这个阶段不宜把监理的安全控制工作等同于安全监理。何况大部分220kV以下输变电工程的安全控制工作是由原项目部人员为主开展工作的模式。
1．3合理确定安全控制工作范围
现阶段大部分电网建设工程监理方应该是安全控制阶段，这样定位符合监理企业的实际工作内容也符合相关法规要求。监理方可以依据国电电源〖2002〗49号《电力建设安全健康与环境管理工作规定》的12点监理的安全职责开展工作。有的监理单位以安全工作指导书的形式来规范自已的安全控制工作也是可借鉴一下，有的企业根据技术安全的不可分性和危险点危险源分析，在工程中结合质量控制的W（见证）点、H（停工待检）点、S（旁站）点、P（巡视）点制定监理方安全控制的S点、P点。但应注意范围和深度，有重点地进行这项工作，不能变成安全检查标准，不能错位，在电网工程中安全控制中的有无W点和H点可以进一步的探讨。
2．在现场监理安全工作的主张应明确
在具体工作中，可能遇到把任何施工单位的违章违纪和监理联系起来的现象，监理应以规范标准为主，说明监理在安全工作的范围、工作内容、工作方法等，同时要表示理解业主单位的意愿和需求。耐心细致地作好解释宣传工作。
3．贯彻执行《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》
这两部法规是我们在工程监理过程中首先要遵照执行的，特别是《建设工程安全生产管理条例》中第五十七条规定了监理单位要必须做到的四条要求，-明确规定了监理的审查、监督检查、通知、报告的职责，是建设工程安全事故处理认定监理法律责任的依据，如广东番禺东邦怡丰发泡胶有限公司的新建厂房坍塌事故处理就是此条法律依据进行的。
三、关于开展电网项目监理安全工作一些应对措施
1．建立电力建设监理安全工作标准
国家电力行业主管部门及相关研究机构应在现行的法规标准原则下，建立电力工程建设监理安全工作标准，可以分层次给出相关的安全工作要求和规定，以指导规范电力建设监理安全工作，建立监理安全工作的长效机制，结束电力监理安全工作无标准可依现状，从电网安全重要性出发来指导实际工作；重大、重要工程也可以设立安全监理部，培养自已的电力专业监理工程师和总监理师队伍。
2．合理补偿监理安全工作的费用
现行监理取费是参照国电火〖1999〗677号《关于印发电力建设工程监理费和建设项目法人管理费调整办法的通知》计算是（建筑工程费+安装工程费）*费率而计算的，以110kV线路工程的计算为例为0.5万元/km，10KM的线路监理费为5万元，若派一名监理工程师进驻6个月，扣除税金和管理费和人工工资，监理单位往往入不敷出。线路工程往往青苗赔偿问题使工期的拖延，近年严线路的触电、坠落、倒杆时有发生，安全控制工作困难，安全形势严峻，原先的取费标准偏低是监理界的普遍反映，合理补偿是有利于监理公司加大投入，另外当前电力建设现场的安全管理已经不单是安全工作而是各电网公司的电力建设安全健康与环境管理，工作的深度和范围大大增加，安全控制费用也应包含进去，安全控制费用也应如同施工单位的安全措施费一样计入工程造价，全过程的安全控制不能以施工单位的安全措施费为计算基数。
3．关于开展安全监理的设想
安全控制和安全监理可以分开对待，按照合同的不同要求，制定合理工作深度，承担相应合同义务，企业内的可制定两种工作标准，有侧重地开展安全工作。在市场经济条件下，有需求有市场就应该建立相关的工作模式适应业主的要求，可以根据业主需要可以签定安全监理协议，制定安全监理取费标准，提供安全监理服务，从安全监理规划和细则开始按标准开展这项工作，没有国家
和行业标准各企业可以按自已的标准实施这项工作。对于人员和技术相对缺乏的用户工程，业主单位希望的是交钥匙工程，那么安全监理的要求更为突出。
5． 充分发挥各方安全监督职能，防止两种倾向
建筑安全监督管理部门作为依法行政的责任主体，依法对本行政区域内的建筑安全实施监督管理，企业安监部是公司安全生产监督工作的归口管理部门，南网公司明确规定：“安全生产监督机构履行安全生产监督职责”，监理方的安全工作不能也不应该取代相关方的职责；监理方在实际工作中切记不能变成施工单位的实际安全生产组织者或成为承包方的安全员，也不可对安全工作流于形式，在完成《条例》的规定动作同时，从项目部安全工作经验出发控制伤害事故的发生，不能错位；
6． 合理区分合同责任和法律责任
在《条例》出台后，应清醒认识到法律法规的严肃性，在监理规划和监理细则都应落实有关安全工作内容，监理工程师应立足电力工程安全大局应从第一次工地会议开始进行好监理工作的安全交底，抓好安全预控、抓好安全的过程控制，做好阶段小结，特别是针对电力工程的特点，重要工序、关键工序、危险作业、季节性施工安全措施审查，设备上电调试和试运行工作。另外需明确的是监理工程师对安全措施的审查并等于对施工单位方案的把关，并不减少或减轻承包方安全责任。
7． 重视改扩建站的监理风险分析
由于电力需求旺盛，在新建项目增加的同时，改扩建工程的监理工作也随之而来，改扩建工程的监理费较低，在运行站进行一、二次电气施工，安全措施要求严，由于设备带电运行，出了事故对于系统的稳定性和人身安全危害都是严重的，停电时间短（220kV变电站一年一般只停一次电），对工作票及安全措施的审查监理方面不可能根据实际情况一一核对，所以对改扩监理工程要慎重，在签定合同时应进行风险识别，接下合同应配备高素的监理人员，重视“两票三制”，在笔者监理工程中推行二次作业指导书、安全措施卡和安全施工作业票制度，电力改扩建工程的安全控制难度较大，工作深度也需要进一步的研究，近年事故频出，应引起监理企业重视。
8． 监理安全工作模式
可以想到的四种监理安全模式是：一种是由项目部总监负责情况下，现场监理工程师兼职安全控制工程师的模式；二种是由设安全监理工程师以巡视和方案审查为主，现场设安全监理员的模式；第三种是对于较重要工程设立专职的安全监理工程师；第四种是对于重要工程或规模工程设立安全监理项目部。采用以上哪种形式完全由项目需要和监理合同要求，以及完善的安全监理和监理法规所适应。
四、展望
自1999年《国家电力公司工程建设监理管理办法》的出台，标志着电力行业建设监理已进入制度化、规范化、科学化的阶段。随着01年的《建设工程监理规范》、02年《安全生产法》和04年《建设工程安全生产管理条例》等的相继出台可以看出，国家从构建和谐社会出发，对建设监理提出了更高的要求，从单一的“三控制”到“四控制”直至今天的监理安全责任确定，这些都说明监理的地位更加重要、监理的作用在逐渐加强，这和监理企业向全方位、全过程监理发展的趋势相一致，同时也为建设监理企业提供了进一步的发展的机遇，监理企业在内强素质，外谋发展的思想指导下主动承担责任与义务，乘势而起，走出困境，步入良性发展的轨道。
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