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工程建设领域招投标问题的调查思考
2011-05-31作者：海中洲来源：《中国监察》
我国工程建设领域招标投标工作从上世纪八十年代起步，经历二十多年发展，科学的招标投标管理制度体系初步确立，规范招标投标活动的法律、法规及规章制度不断完善细化。当前，绝大多数工程建设项目都能依法进入统一的交易市场，按照“公开、公平、公正”的原则进行交易，工程建设招投标工作正逐步走向成熟和规范，但在建设工程招投标的具体实践中，仍然存在一些亟须解决的问题。
当前招投标活动中存在的问题及原因
随着招投标领域的不断扩大，参与招标投标实践活动的部门和人员也越来越多。某项工程招投标活动是否公开公正、规范透明，除了要看其是否符合法定程序外，更要看招投标当事人、评标专家及中介代理机构等参与主体的行为是否合乎规范。当前在工程建设招投标活动的具体操作过程中，各行为主体主要存在以下“五个不规范”的突出问题：
一是招标人行为不规范。招标人将招标项目化整为零，规避招标现象屡禁不止；招标人在招标活动中设置不合理条件限制某些投标人；招标人与投标人串通，协助投标人在招标投标活动中故意压低或抬高报价使特定人中标；招标人向评标专家发表倾向性意见，影响评标专家合理、公正的独立判断。招标人不依法履行招标合同，强迫中标人降低报价，垫资承包，签订“阴阳合同”，指定分包或肢解工程发包等。产生上述问题的原因主要有：首先是现有制度不完善。现行制度在赋予招标人自主选择招标代理机构、享有资格审查、制定招标文件等诸多权力的同时，却没有明确细化地规定其应承担责任和履行义务的条款。其次是现行监督制度不配套。招标人在整个招标投标活动中的运作程序不公开、不透明，一些招标人行政权力过大，背后又有“人为因素”作用，造成监督者“无计可施”；再次是招标监督部门目前的监督形式大多只重程序及招标过程的形式监督，而对招标人是否真正履行合同和落实招标合同的事中、事后监督，却没有足够的手段，招标监督部门仅能起到程序形式和表面合规的公证作用。
二是投标人行为不规范。投标人在自身资质上弄虚作假，采用挂靠方式以他人名义投标；投标人之间相互串通，暗中进行约定，恶意抬高或压低投标报价以期达到中标目的；投标人中标后转包或违法分包工程等。投标人行为不规范的原
因，尽管有因建筑市场“僧多粥少”的市场压力导致恶性竞争，但主要还是投标人缺乏法律观念和公平竞争理念，企图走捷径、蒙混过关。
三是招标代理机构行为不规范。鉴于工程招标投标活动的监管方式已由审批管理改为过程监督，并依法登记备案，整个招标投标过程的具体实施由招标代理单位作为专业机构代替建设方来完成。在实践中，一些招标代理机构在招标投标过程中缺乏自律，利用自己的特殊身份帮助相关工程参与方进行不正当竞争。招标代理机构行为不规范的原因，首先是我国招标投标代理业务起步晚，招标代理机构的发展尚处于初级阶段，实际运作中缺乏独立性，招标代理市场发育不完善，相当一部分招标代理机构是自收自支单位，靠“关系”承揽业务；其次是政策法规不完善，缺乏合乎市场经济规律的竞争规则，动态、透明的管理制度尚未完全建立和形成；此外，对招标代理机构的工作成果还没有一个可行、量化的评价标准，招标投标监管部门对其代理行为缺乏有效的管理手段。
四是评标专家行为不规范。评标专家有的不遵守客观中立守则，受邀请方的意见左右；有的脱离量化评标标准随意抬高或压低投标人分值，徇私舞弊；有的不诚实守信、不遵守保密原则，寻求不正当经济回报等。评标专家行为不规范的原因：一些专家缺乏应有的职业道德，把评标简单理解为既然受聘于人就要尽可能满足邀请人的“意愿”。专家不专，评标专家大多是兼职的，在招标人和投标人行为不规范的现实下，加之监管部门对其动态监督跟不上，内涵管理不深入，专家往往会抛弃其职业道德准则，把其“兼职”看作获利的一种方式，对评标专家的评定结果不公开，使专家避开了业内监督和社会监督。
五是招投标监督者行为不规范。作为招投标活动的最后一道防线，招投标的监督行为有效与否，直接关系到整个招投标活动的健康发展。当前的招投标监督主要存在以下问题，首先是在监督过程中行政缺位，只重形式上公证合规、轻内涵上的监督，重事前监督、轻事中、事后监督。其次是在监督过程中行政越位。有的监督者直接介入招标投标活动，由行政监督变成行政主管，代替招标人行使招标权力；有的则受经济利益驱使，共同参与幕后的违法违规操作。另外，个别地方和部门还存在着政务不公开等问题，严重影响了监督部门的形象。招投标监督者行为不规范的原因主要有，法律法规不完善，缺乏科学、严密、完整的制度设计和行之有效的监督办法及手段，导致监督者在监督过程中行政缺位。上述五方面问题的存在，严重扰乱了工程建筑市场秩序，破坏了招投标工作的顺利进行，造成社会诚信严重缺失，妨碍了社会主义市场经济健康规范发展和社会的稳定，给工程建设质量埋下安全隐患，以致社会上不断发生“楼倒”、“桥塌”、“坝溃”等事故，导致干部前腐后继不断倒下，在社会上造成恶劣影响。
建立健全规范透明的招投标工作体系对策建议
针对存在的突出问题，必须按照“公开、公平、公正”的原则，从建立一个公开统一、开放透明、竞争有序的招投标平台和完善的诚信体系入手，构建监督体制、约束机制、准入机制，从源头上遏制和净化招投标市场，促进工程招投标市场向科学严密、规范有序、监督有力的方向发展。
建立健全符合市场经济发展要求的招投标制度体系。建议从国家层面组织制订招标投标法的具体实施条例，维护法制的统一和权威，改变目前有关配套规章存在效力层次不高、职能重复交叉等问题，适当调整依法强制招标范围及标准，完善资格审查程序、评标标准、评标专家管理等内容，细化招投标的法律责任条款，增强操作性和约束性。制定并推行通用的标准化招投标示范文本（商务标），各行业行政主管部门编制本行业或生产项目技术规范（技术标部分），并在国家投资项目的招投标中强制使用。
建立功能齐全、信息闭合的招投标信息技术平台。在工程招标投标过程中，往往存在着权力相对集中、信息相对封闭、交易相对分散的现象。因此，一定要依法按照“信息充分公开、竞争充分广泛、规则科学统一”的思路，依托计算机信息网络技术系统，突出管理创新，构建一个“统一计划管理、统一信息发布、统一交易规则、统一运作监管”的招标投标信息系统平台。即以规范管理为核心，以提高行政效能为目标，以权力制衡为根本。要做到科学分解权力，对工程招投标规则制订、业务办理、监督考核实施全面分离，利用其“交易集中、权力分散”的特点，促使业务管理部门在内部管理上进行职能调整，流程再造，彻底改变以往工程管理部门既制定规则、又负责招投标，一个项目从受理到办结，往往由一个口子负责到底，权力过分集中的现象，从根本上改变工程招投标中权力寻租问题。要做到统一发布信息，该公开的充分公开，将工程项目和招投标流程信息通过新闻媒体多渠道及时全面公开，对社会关注度和竞标参与度高的竞标活动用视频全程向大众开放；将竞标人之间的信息，采用分散隔离等方式给予屏蔽切断,以确保竞标人之间的信息对称和公平竞争，最大限度地压缩幕后交易空间。要做到统一竞标交易规则和运作监管，将全程业务分为竞标人、专家及主持人、业务工作、配套工作等四个模块，对业务流程实行分段管理，通过系统数据采集产生交易结果。这种“制度加科技”的“以机管人”约束机制能够使人不能单方面操纵竞标交易过程及结果，有效防止人为因素的干扰和竞标交易过程中的暗箱操作。目前，应在各地已有的有形建筑市场基础上，整合建立由当地政府管理、不隶属于任何行政部门的统一的招标投标有形市场，按照“统一进场、各自监督、规则统一、程序公开”的原则，着力建设一个以省为单位目标的信息网络技术为依托的招投标平台，努力使招投标权力运行真正实现“规范、效能、透明、责任
可究”的目标。县级一般只设立工程招投标业务受理、咨询工作站，不直接开展工程招投标业务。
建立“公开、公正、公平”的信用制度体系。市场经济就是信用经济。对招投标市场主体及从业人员加强信用管理，是建立规范的招投标市场秩序的重要举措，也是整顿和规范招投标市场秩序的治本之策。应尽快在各行业、各地区企业信用档案的基础上，推进整合信用信息平台，对招标人、投标人、招标代理机构、评标专家分别建立信用档案和信用评价制度，做到信息公开、资源共享，并将运作规范、信誉良好的单位以及违法操作的单位纳入社会信用系统，以供社会公众查询。通过惩恶扬善，促进招投标行业自律。针对当前工程建设招投标市场中诚信缺失的现状，着力推进工程建设招投标项目信息公开和诚信体系建设。着重解决工程建设项目招投标信息公开不规范不透明，市场准入和退出机制不健全以及工程建设领域信用缺失等突出问题，积极推进工程项目建设公开透明，逐步建立互联互通的工程建设领域诚信体系。一是实行工程项目信息全公开制度。要将工程建设项目的审批投资、施工等环节相关信息全过程全方位公开。二是实行工程建设单位信用信息记录的披露和共享制度。建立工程建设领域企业和个人信用信息记录体系，建立健全从业单位和个人的电子诚信档案，启动个人执业信用体系建设，完善项目考核、合同履约、黑名单等市场信用的信息记录，依法进行披露，要整合相关省和部门、行业的信用信息资源，实行互联互通，要将工程建设领域相关信用信息与个人和企业的信用联合征信系统的信息实现无缝链接。三是建立健全失信惩戒和守信激励制度。建立和完善信用评价体系，在工程建设项目重要环节中加强信用监管，在评标、政府采购等领域探索建立使用信用产品的制度，建立和完善工程建设领域从业机构、从业人员和评标专家信用记录与准入、日常管理和退出相结合的机制，从制度上根除假标、围标、串标、陪标等问题。建立评标专家队伍执业行为规范体系。评标不仅要求执业者具有较高的专业水平和丰富的工作经验，而且要求具备较高的思想境界和优良的工作作风。一要建立健全评标专家管理制度，建立统一的评标专家库。对现有分散在各行业、各部门的评标专家库进行整合，建立国家、省两级的跨行业和部门的统一评标专家库，分专业、分级、分区域设置，解决一些地市专家面窄、人数有限、易串通评标等现象。扩大专家入库范围，通过公开报名筛选，范围拓展要跨省市、跨地区，起码要把相邻地区的优秀专家吸收加入。探索建立特殊行业、资深专家和稀缺专业专家的全国联网共享机制。二要实行专家任职资格准入制度。实施统一的资格认定标准，根据实际需要和专家考核情况及时对评标专家进行更换或补充，加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理，实行评标专家的动态管理，切实保证评标专家客观、公正地履行职责，提高评标的公平性与客观性。三要深化专家后评估制度。将招标文件编制质量、回标分析质量以及业主评委评标行为等列入对专家的评估考核内容。四要对专家实行分类管理方式。根据项目的性质与规模，确定评标委员会组成人员数量，以及评审的时间等标准，为评标专家提供公正、独立的评标环境。五要实行专家奖惩和淘汰机制。在主管部门的监督下，每年要组织对相关专家进行一次考核，对那些不诚实守信、“专家不专”的要进行淘汰；对那些在招投标工作中违纪违规、以权谋私、泄漏标底、里应外合的机构及专家，不仅要取消招投标中介机构的资质和执业者的准入资格，而且还要将情节严重者移交执纪执法机关严肃处理。
建立责权利有机统一的招投标监管机制。针对我国招投标现行的管理体制实际，建议在保持目前各行业、各部门的责、权、利互相分离并分别实施监督的同时，成立统一、权威的各级招标投标督察机构，可由纪检监察机关牵头，涉及招投标监督的各行业及相关部门为成员单位，下设常驻机构于纪检监察部门，按照相关法律法规赋予的权力和手段，协调、督促、检查、考核本级各行业招标投标的监督工作，从而有效规范招标监督者的行为，推动整个招投标工作的健康有序发展。
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