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加强基层检察院执法办案 自身监督机制建设的思考 2004-10-19 9:32:00 重庆市万州区人民检察院 曾新民
基层检察院是检察机关履行法律监督职能的基本单位，处在执法办案的第一线，检察工作的主要任务要靠基层检察院去落实，检察事业的健康发展需要夯实基层检察院这个基础。这种性质和特点，表明基层检察院的执法办案活动直接反映着检察机关“立检为公，执法为民”的形象，具体体现着检察工作“强化法律监督，维护公平正义”的效果。为此，加强基层检察院自身执法办案的监督，对防止检察权滥用，防范司法腐败，保障公正执法、严格执法、廉洁执法、文明执法具有非常重要的作用。基层检察院在开展自身执法办案监督中，关键在于建立健全监督机制，依法监督，照章监督，规范监督，强化监督效果。
一、提高认识，充分发挥自身执法办案监督的作用
俗话说“正人先正己”，担负法律监督职能的检察机关，如果自身执法不公正，怎样去监督别人？试想，一个不廉洁的检察人员，怎么能做到廉洁执法？因此，只有自身公正和廉洁，才能正确履行法律监督职能，而要真正做到公正和廉洁，就必须加强自身执法办案的监督。从实践看，加强自身执法办案的监督主要有以下作用：
一是规范作用。管理与监督都是对人和事的必要规范，管理主要从正面明示履行职责、行使权利和程序规则的方式进行规范，而监督则是从反面告诫和纠正不正确行使职责、权利和不严格遵守程序规则的规范，监督重在对正当合法行为和事项的维护，对不正当不合法行为和事项的矫正，管理与监督相互作用，缺一不可，缺少必要的监督，犹如没有“制动系统”的交通工具是难以正常行使的。
二是警示作用。警示主要是利用实践中的经验教训和查处案件的反面典型，对业务部门和办案人员进行提醒、告诫、劝导，重在强调以人为镜，以事为警，引以为诫。监督的警示作用可以体现在各个不同的阶段，事前可以进行“前车之鉴”的预告警示，事中可以进行“防微杜渐”的敲钟警示，事后可以进行“亡羊补牢”的诫勉警示，让干警在思想上时时绷紧“一根弦”，在行为上常常保持“自律状态”。
三是保障作用。加强自身执法办案的监督，犹如建立起一道道“防火墙”，抑制内部不良行为的产生，防范外部“病毒”的侵入，这等于给执法办案活动创造了一个良好的环境，使其能够在没有“污染”的环境得到健康发展。无数实事证明，正是有了严格的监督作保障，检察机关及其工作人员的执法办案活动才能得到正常进行，才能有效防止检察权的滥用；如果执法办案没有必要的监督，必然产生司法腐败。
四是矫正作用。监督的矫正作用主要表现在两个方面：一方面是对执法办案中可能产生不良后果的苗头性问题进行早期纠正，有针对性地进行教育、帮助、批评、警告，把“杂草”清除在萌芽状态，不使其蔓延、恶化。另一方面是对执法办案中出现的违纪违法问题及时进行查处，严肃法纪，不姑息迁就，不心慈手软，使执法违法行为受到应有的制裁，让跃跃欲试者受到震慑。
二、注重实效，积极创建有效地自身监督机制
要使自身执法办案的监督真正取得实效，必须创建有效地监督机制，依靠制度来实施监督，强化监督的规范性，避免监督的随意性。实践中，基层检察院应重点强化以下监督制度的建设：
㈠、坚持“一案三卡”制度。对办案工作实行每案填写《办案告知卡》、《廉洁自律卡》、《回访监督卡》的制度，是对执法办案过程进行同步监督的一项重要措施，既有利于保护案件当事人的合法权益，又有利于强化办案部门及其办案人员的责任意识和自律意识。实行“一案三卡”制度，应着重把好三道“关口”：一是执行关，对属检察机关管辖且已直接受理的案件，承办人员都应适时填写《办案告知卡》、《廉洁自律卡》，纪检监察和办案部门对终结的案件应及时完成《回访监督卡》，严格按照要求逐案填写，不得自行其事，愿写则写，不愿写则不写；二是审查关，对填写的“一案三卡”，办案部门、纪检监察部门和分管领导要认真审查，对不如实、不认真填写和有疑点的，要及时纠正或进行专门调查；三是考核关，要把实行“一案三卡”纳入岗位目标责任制的组成部分，作为执行检察纪律的重要内容与其他业务工作同考核、同奖惩。
㈡、落实重点案件备案制度。为加强基层检察院直接作出处理决定案件的监督，除依法报请上级检察院审查决定外，办案部门应将有关重点案件的主要法律文书送纪检监察部门备案，如发现有不公正、不廉洁、不文明执法问题的，纪检监督部门可向上级检察机关和有关部门提出纠正建议。实践中，可纳入备案范围的重点案件是：自侦部门不立案、撤销的案件，控申部门复查改变原决定的案件、决定赔偿的案件，刑检部门决定不捕、不起诉的案件，以及无罪判决案件和上级交办案件。
㈢、实行现场监督制度。现场监督是由纪检监察部门派员参加业务部门办案现场的监督方式，具有较强的直接性和时间性。现场监督主要适用于需要纪检监察部门介入的领导指示的大要案件、群众反映强烈的案件、多次申诉和上访的案件，现场监督的主要内容是：讯（询）问、调查取证、搜查活动是否依法进行；办案人员有无应当回避的情况；诉讼参与人权利义务告知的执行情况；办案中有无违法使用强制措施、侦查手段的情况；有无侵占发案单位和当事人交通、通讯工具的情况；有无接受案件当事人宴请、礼物和提供的高消费娱乐活动。在实施现场监督中，监督人员要坚持“到位不越位，监督不干扰”的原则，不插手和影响正常的办案活动，与办案人员平等友好相处。
㈣、加强专项检查制度。专项检查是指根据上级机关和本院的统一部署，针对一个时期贯彻执行国家法律法规和上级机关有关条例、规章、决议和决定的情况进行集中检查的监督方式。专项检查一般是先由各业务部门进行自查总结，再由纪检监察部门进行集中检查，然后作出综合评价，对有不公正、不廉洁、不文明问题的，应督促业务部门和办案人员及时整改，涉嫌违纪违法的应及时查处。经常开展的专项检查主要有：执法作风检查，扣押、冻结款物检查，收支“两条线”检查，错案责任追究制检查，超期羁押检查，自侦案件安全防范检查，年度执法综合检查，以及某类案件的专项检查。
㈤、严格内部审计制度。为加强内部财务的监督，纪检监察部门可以对管理行政经费、业务经费、专项资金和扣押、冻结款物的业务部门及其负责人进行内部审计，监督财务收支的真实性和合法性。内部审计主要有三种方式：一是离任审计，对管有资金的部门负责人在工作调整变动时，对其管理资金的情况进行审计，重在对所任期间执行财务制度情况进行监督；二是过程审计，主要是对某些经费和款物的使用情况进行审计，重在对财务运行状况进行动态监督；三是专项审计，主要是对有关专项资金的收支情况进行审计，重在进行定向经济监督。
㈥、建立执法办案责任制度。执法办案监督涉及到各个业务部门和每个办案人员，犹如一项“系统工程”，需要大家的共同参与，齐抓共管。因此，必须在党组的统一领导下，层层落实责任，强化监察效能考核。首先是落实责任，明确检察长为全院执法办案监督的第一责任人，副检察长为分管部门的第一责任人，业务部门主要负责人为所在部门的第一责任人，主诉（主办）检察官为所在办案组的第一责任人，各个层面的第一责任人既要以身作则廉洁自律，又要严格管理和监督办案人员；其次是接受监督，各层面的第一责任人每年应分别对公正、廉洁、文明执法的情况，向干警进行一次公开述职，接受民主测评和评议；再次是统一考核，从检察长到业务部门负责人和每个干警，都应参与执法办案状况的年度考核，并纳入综合考核的评分内容，作为评先、晋级的重要条件。
三、加强协调，确保自身监督机制的健康运行
第一、要正确处理接受党委领导、人大监督与发挥纪检监察部门职能作用的关系,加强“上下”协调。坚持党委领导是检察工作的基本原则，同样也是自身执法办案监督应当遵循的政治原则。检察机关向人大报告工作并接受监督是人民代表大会制度所决定的，同样也是自身执法办案监督应当落实的基本要求。为此，在开展执法办案监督中，首先要认真贯彻执行党委、人大有关加强检察队伍和业务建设的统一部署，坚持把党委、人大的要求落实到自身执法办案监督的各个环节中去，指导监督工作的开展。其次要充分发挥纪检监察部门的职能作用，纪检监察部门对执法办案的监督，实际上是除法定程序监督外的“零距离”监督，能直接和及时掌握业务部门及其办案人员的工作情况，具有较强的针对性和实效性。要树立纪检监察部门的威信，为监督工作创造有利条件，使其真正成为公正、廉洁、文明执法的“守护神”。
第二、要加强纪检监察部门与业务部门密切配合，加强“横向”协调。在执法办案监督中，纪检监察部门与业务部门起着“双重监督”的作用，业务部门担负着“一线监督”的职责，纪检监察部门担负着“同步监督”的职责，只有两者的密切结合、协同作战，才能更加有效预防和治理自身执法办案中的腐败问题。首先是纪检监察部门要敢于监督，善于监督，既要严格要求、严肃查处执法办案中违反纪律和制度行为，又要积极支持和维护公正、廉洁、文明的执法行为，保护办案人员的积极性；其次是业务部门要正确对待和自觉接受监督，把监督作为正确行使检察权的保障措施，看作是对执法办案人员的关心和爱护，从而严格遵守办案纪律，强化自我监督，积极配合监督；再次是要加强信息交流，业务部门在执法办案中发现的有关问题，应及时向纪检监察部门报告，取得支持；纪检监察部门对有关问题的查处，应全面客观地了解和收集情况，认真听取业务部门的意见和建议，妥善处理。
第三、要把接受外部监督与强化内部监督有机结合起来，加强“内外”协调。预防和治理自身执法办案中的腐败问题，必须把强化内部监督与主动接受外部监督结合起来，形成监督网络。严格讲，外部监督应包括党委的政治监督、人大的法律监督、政协的民主监督、司法机关之间的诉讼监督、媒体的舆论监督、群众的社会监督。接受外部监督主要是采取“请进来”、“走出去”的方式进行，一是进一步深化“检务公开”，主动向群众宣传检察机关的职责权利、受案范围、办案程序、办案纪律以及诉讼当事人的权利义务等，增强工作透明度。二是在有关部门和群众中聘请“廉政执法监督员”或“检风检纪监督员”，充分听取各界人士对检察工作的意见和建议。三是建立人大代表、政协委员联系制度，认真办理人大、政协交办、转办事项，主动邀请人大代表、政协委员到检察机关视察、检查、评议执法工作。四是自觉接受和正确对待舆论监督，对新闻媒体关注或曝光的案件，要高度重视，加强督办，严格依法办理。同时要加强与新闻单位的联系，沟通信息。五是加强与公安、司法、法院等机关的联系，及时了解检察人员在案件诉讼过程中的办案情况，虚心听取执法“同行”的建议和意见。
加强基层检察院自身执法办案的监督机制建设，是一项具有复杂性和长期性的工作，既要严格执行已有的规章制度，拓展监督成果，又要注意研究实践中遇到的新情况、新问题，积极探索有效地监督对策和措施，逐步建立教育、制度、监督并重的惩治和防范体系，不断推进检察机关党风廉政建设和自身反腐败工作的健康发展。
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