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关于建立污染减排长效机制的建议
主要污染物总量减排是国家“十一五”规划纲要确定的两项约束性指标之一。为全面贯彻落实科学发展观，实现省、市提出的污染物减排目标，促进我区污染物减排工作的扎实开展，根据2008年区政协常委会工作安排，区政协于4月上旬组织专题调研组，对我区污染减排工作进行深入调研。6月11日区政协召开十二届二十三次主席会议，专题就建立污染减排长效机制进行协商审议，现将有关意见和建议综述如下，供区委、区政府领导决策参考。
一、污染减排工作现状及存在的问题
改革开放以来，萧山经济得到了快速发展，经济综合实力在全省乃至全国处于领先地位，基本接近中等发达国家的水平。但是，发达经济的背后，也付出了巨大的资源和环境代价，群众对科学治理环境污染问题反映强烈。
为做好污染减排工作，近两年来，区委、区政府认真贯彻科学发展观，以生态环保目标责任制为抓手，以省“811”重点环境监管区“摘帽”整治为重点，环境污染区域整治取得阶段性成果，约束性指标完成情况良好。经省、市二级总量办的减排核算和国家环保总局核查，我区2007年COD比上年下降5.66%，SO2削减率5.28%。2007年全年城市空气质量达到二级标准的天数为265天；环境噪声达标区总面积41.51平方千米；饮用水源水质达标率99.71 %，城区生活污水处理能力为24万吨/天, 并网率达86%，工业污水处理为30万吨/天，城市生活垃圾无害化处理率达100%。全区2个镇成为全国环境优美镇，4个省级生态镇、6个市级生态镇（街）通过验收。
污染减排工作虽然取得了初步成果，但根据国家和省、市政府下达的污染减排要求，到2010年底，我区以2005年排放量为基准必须完成COD减排15%，SO2减排20%，同时，到今年年底前，要完成减排任务的70%，任务十分艰巨。2005年，我区COD和SO2核定的排放量分别为3.16万吨和2.18万吨，到2010年COD、SO2的排放量必须分别控制在2.69万吨和1.74万吨以内（而我区实际排放量远远高于省、市核定数），距离目标尚存在较大差距。
经过调查，我们认为，当前我区减排工作主要存在以下几个方面的问题：
一是结构性污染矛盾突出。我区是一个纺织印染、医药化工、造纸、热电等复合型污染行业为主导的区域，污染行业COD排放占了全区排放总量的90%以上。我区工业COD排放强度最高的是纺织印染业，其次是医药化工行业、羽绒服装业；SO2排放强度最高的是电力及蒸气供应业，其次是纺织印染业、医药化工业。
二是区域性污染问题严重。东片地区是萧山污染的重灾区。列入“811”省级重点环境监管区之一的东片印染染化行业重点监管区区域面积就达610平方公里，涉及萧山东片11个镇、2个农场和2个工业园区的39家印染企业、8家染化企业。市级重点环境监管区之一的萧山南阳化工园区，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，园区面积仅2平方公里，却聚集着20多家重污染化工企业。衙前官河流域是区级重点环境监管区之一，官河曾经是绍兴经萧山到杭州的一条水路，在衙前镇内长约９公里。由于污染排放，两地企业和群众纠纷不断。三是污染扩张性势头强劲。由于萧山尚处于工业化中后期和城市化加速期，经济增长
方式粗放的局面仍在持续，总体上还没有摆脱依靠“高投入、高消耗、高排放”的经济增长模式。高新技术产业、服务业比重偏低，印染、化工等污染较为严重的行业技术改造和产品结构调整缓慢，投资增速有所加快，对环境压力进一步增大。据统计，2007年我区高水耗、高能耗行业的产能与2006年同期相比均有较大幅度的增加，如化学原料及化学制品业、纺织印染业、造纸业、化学纤维制造业2007年分别实现产值193.3亿元、634.9亿元、6.2亿元、539.7亿元，比2006年同期增长122.1%、135.3%、123.1%、123.8%。
四是污染治理存在反复性。我区污染减排的工作机制、考核机制、责任机制不够健全，部门间的合力未能真正形成，企业偷排、直排和环保设施运转不正常的状况普遍存在。加之环保力量薄弱，监管能力和水平都无法满足减排形势的需要，因此，单靠以抓整治的方法来保护环境，治标不治本，而且极易反弹。
五是企业短期性行为依然普遍。在政府层面，环保基础设施的投入力度不断加大，2006年，投资6.3亿元的东片大型污水处理厂一期30万吨/日工程投入试运行。投资1.92亿元，占地88亩的垃圾焚烧发电厂动工建设。07年，完成投资4.7亿城市污水处理厂扩建工程。投入1.6亿元，完成航民等4家集中式污水处理厂的收购并网。但是，作为减排主体的企业层面，短期行为普遍存在。如，污染企业的预处理设施和污染源在线监测设施安装进度滞后；企业违法超标排污现象依然突出，污染物排放稳定达标率低；落后的生产能力不能及时淘汰。仅2007年，环保部门就查处违法排污企业297家次，其中停产治理132家次；封堵21个钱塘江排污口和131个内河排污口。六是基础性工作较为薄弱。一是计量、统计等基础工作滞后，污染物减排统计制度不完善，统计力量不足，科学统一的减排统计指标体系、监测体系和考核体系尚未建立。二是环境基础设施建设滞后于经济社会发展水平。污水收集管网建设明显滞后，污水纳管率不高，例如江东区块的污水未形成排放系统，与东片污水处理厂并网进度较慢。三是排污费和城市污水处理费征收标准过低，绿色信贷机制、环保投融资机制以及环保基础设施的市场化、专业化运营机制，生态补偿和排污权交易等有关配套政策没有形成和健全。四是环境保护公众参与机制未有效建立，公众保护环境的积极性没有调动，难以形成对排污者的有效社会监督。
七是思想认识还不够到位。目前，区委、区政府对镇、街、园区减排工作的考核力度不足。不少地方和企业存在只顾当前政绩、不计长远发展，考虑局部利益，不顾全局利益，重经济发展、轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长等行为。一些部门、企业对环保工作的认识存在片面性，认为推进减排工作，需要有大量的资金投入，要增加企业生产成本，影响企业市场竞争能力和地方经济发展，对减排工作被动应付，消极拖延。
作为贯彻落实科学发展观的重要举措，国家明确规定，对减排工作完不成约束性指标的地区将实行“区域限批”和“区域禁批”；环境污染整治任务完成情况要与干部工作实绩紧密挂钩。完不成约束性指标的将实行“摘帽”和评优的“一票否决”。
综上所述，污染减排工作是一项复杂而艰巨的系统工程，靠救火兵式的突击整治是难以实现目标的，靠环保部门一家孤军奋战是难以标本兼治的。只有建立科学合理、符合萧山实际的减排机制，科学设计、有效运作，才能取得污染减排“攻坚战”的最后胜利。
二、明确污染减排长效机制的目标
污染减排是一项长期的战略任务，任重道远。所谓建立污染减排长效机制，就是要在确保
完成减排目标的同时，把减排作为经济结构调整、产业升级、科技进步的突破口，从根本上实现经济增长方式的转变，形成“处处有人管、时时有人管、企业自觉管、人人监督管”的局面。因此，除了面上要确保完成“十一五”期间主要污染物COD、SO2的排放总量分别下降15%和20%的硬任务以外，还要达到以下几个目的：
⑴实现有条件有限制的使用环境容量和资源。环境容量是一种公共资源，特定排污者享有的仅仅是满足环境要求条件下的环境容量资源的使用权，作为政府部门要通过实施污染减排这个有效手段来管理好这种资源，设置好环境资源使用的条件，科学合理进行核定、分配、监督、管理等，实现环境与经济的协调发展。
⑵推动区域性、结构性、行业性环境问题得到有效解决。坚持“治旧、控新、防反弹”的原则，推进产业结构优化升级，使高污染、高能耗行业增长得到有效控制，能源结构得到调整优化，工业产业合理布局、集聚发展，初步建成以循环经济为核心的生态经济体系，使环境质量明显提升，老问题不再重复，新问题不再产生。⑶环保基础设施建设逐步配套完善。研究编制全区环境基础设施建设专项规划，明确重点建设项目和完成期限。“十一五”期间要按计划完成管网和泵站建设，完善污水收集系统建设。特别是要如期完成省政府下达的东片11个镇、2个农场和临江、江东2个工业园区的纳污管网和泵站建设任务。推进城市污水处理厂、东片大型污水处理厂工艺改造，实现稳定达标排放。加快热电企业和工业窑炉脱硫改造，加快印染、化工企业的预处理设施的技术改造和建设。全面提高环境基础设施的完善度、配套度、保障度和安全度。
⑷达到环境监管能力和水平的不断提高。逐步实现环保系统的监管工作制度化、经常化、数字化，由以事后查处、被动查处、集中查处为主，逐步转变为以事前监管、主动监管、经常性监管为主。加大环境执法力度，用铁的手腕整治环境违法行为。
⑸促进经济又好又快发展。使各级领导干部正确树立科学发展观和生态文明观，不简单地把污染减排等同于关闭企业、赶走企业，而是千方百计促进污染企业转产、转型，摒弃污染的、冒烟的、损害人民群众利益的GDP，实现经济、环境两手抓，推动经济的可持续发展。
三、建立污染减排的三大长效机制
建立和完善污染减排工作体系，强化考核机制、监督机制和运行管理机制，是污染减排工作的重要环节。针对我区区域性、结构性、行业性污染现象明显的特点，我们建议：建立和完善区域减排、企业减排、行政监管三大长效机制。
㈠建立区域减排的责任机制
建立区域减排责任机制，目的就是要把减排责任层层落实，横向到边，改环保部门孤军作战为区域协同，做到重心向下、关口前移、任务分解、自求平衡，切实承担起本地区的污染减排工作责任。
⑴明确区域减排第一责任人。国务院印发的《节能减排综合性工作方案》明确规定：“地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人”。因此，各镇、街和园区的党政“一把手”必须切实承担起本地区的污染减排工作责任。
⑵明确区域减排的目标任务。全区“十一五”期间污染总量减排的目标任务已经明确，为确保实现目标，必须把总量目标分解落实到各镇、街和工业园区。对镇、街和园区减排任务的分解，主要根据上年度任务完成情况，本年度全区承担减排量和各镇、街、园区的减排能力、潜力，以确保完成全区减排任务为原则，经平衡后下达减排指标，由区政府以目标责任制的形式与各镇、街、园区签订责任状。2008年各镇、街、园区的减排目标（见附表一）。同时，政府应预留一块减排指标，作为机动平衡，确保重点项目建设。⑶明确污染减排奖惩办法。对完成或超额完成减排任务的单位，按考核办法兑现各项奖励外，要在评优评强、项目审批等方面予以优先，多余的减量可用于本区域建设项目。对完不成年度减排任务的区域实行项目限批，对连续两年完不成减排任务的区域实行项目禁批，停止审批新建、扩建和技改项目，直至整改后完成减排任务。在各类政绩考核和评优评强中实行“一票否决”。实行严格的政绩考核制和责任追究制，体现约束性指标的严肃性。
㈡建立企业减排责任机制
企业是污染减排的主体，重点行业和重点企业的污染减排是影响全区污染减排目标能否顺利完成的主要因素。建立重点企业的减排责任机制，目的就是要把减排责任落实到每个责任主体，实现纵向到底，要突出总量和浓度的双向控制，鼓励创新转型，实现“增产减污，增效减污”，变企业被动应付为积极减排。
⑴加强污染防治设施运转监督。对热电、化工、印染、化纤、电镀、造纸、羽绒加工等重污染行业强制安装在线监测和监控系统，实施24小时的监控，提高污染处理设施的运转率和运转效果。
⑵全面推行排污许可证制度。按照减排任务和企业排污现状，实施排污许可制度，准确核定企业的排污总量和企业污染削减量，实行浓度和总量的双控制。超过排放浓度和排污总量的依法收回排污许可证，责令不得排污。排污许可证要载明污染物的种类、浓度、数量、排放地点、排放方式、排放时间和排放去向等内容。重点排污企业还应当载明排放总量控制指标，削减数量和时限等内容。⑶落实企业减排责任制。在按区域落实减排责任的同时，必须对作为减排主体的各个企业逐个落实减排责任，尤其是区控以上重点企业，按照2005年核定的排放量COD和SO2分别削减15%和20%。（全区168家重点排污企业及05年核算基数排放量见附表二）
⑷从严处罚超标、超总量排污企业。对超标、超总量排污的污染源，处以行政处罚、限期治理、停产整治等处罚措施，并不予享受政府的各类优惠政策。停产整治后仍不达标的，依法责令停产关闭。要将企业污染减排责任落实情况纳入企业信用评价体系。对未按规定建设和运行污染减排设施的企业和单位，要公开通报，限期整改。让违法排放、违规排放的污染企业支付更多的生态成本。
㈢完善污染减排行政管理机制
减排工作是一项强制性的工作任务，必须依靠行政的推动，需要各部门共同努力，齐抓共管。建立行政监管长效机制，就是要形成完整的统计体系、完备的监察体系、完善的政策体系。为此，建议：
⑴加强污染减排核算管理能力。首先要加强基础数据统计管理。减排核算涉及统计、电力、环保、农业、城建、水务等多个职能部门，统计数据的准确性和时效性是减排核算的基础，必须协调各个部门实行“统一基准、统一渠道、统一口径、统一汇总、统一上报”五个统一，避免多头统计、重复计算、各自为政的状况。成立由环保牵头，统计、电力、建设、农业、水务集团等单位参加的联合核算小组，定期核算和分析减排工作。其次要加强减排核算基础资料的收集整理。减排核算的结果必须有翔实可靠的基础资料支撑，包括减排工程资料，监测验收报告，统计分析报告，减排用原料采购、使用、贮存原始凭证等基础资料的收集整理形成制度化。第三要提高核算统计人员的业务能力，加强培训，保障必要的核算统计软、硬件工具。⑵加强污染减排队伍建设。为适应减排形势和任务的需要，以加强环保队伍建设为基础，切实加强环境监察、监测、管理的能力和手段，保证与全区污染减排工作相适应的人员、装备、资金需要，提高环境执法能力和水平。目前，我区承担全区污染控制职能同时兼负着污染减排工作的是环保局污染控制科5名工作人员。建议适当增加人员编制。同时在减排装备包括交通工具、电脑配置上应予以优先支持。
⑶严把项目环保准入关。一是严格执行环评制度，把总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，坚持“以新带老”，新上建设项目不允许突破总量控制指标。采取“区域限批”措施，对超过总量控制指标的企业、单位，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。要求做到增量自行消化，减量必须完成，多余减量部分方可用于新项目建设，无替代减量的项目不得审批，不得投入生产；二是加强重点行业建设项目的环境管理。对电镀、印染等行业实行部门联动，协同把好准入关。三是加强“三同时”管理，严把项目验收关。对不履行“三同时”的，要立即责令其停止生产；对试生产的企业，要重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的要停止试生产，并责令限期改正。四是适时开展环评执行情况专项检查，全面清理、整顿新开工项目，加大对未审批先建设、不审批也开工、没验收就投产项目的处罚力度。对违反环评和“三同时”的，要坚决依法停建、停产，并停止审批所属企业所有新建项目，切实提高环评和“三同时”执行率。对不依法审批的，要坚决撤销审批，追究审批人员的责任。⑷明确产业发展导向。要大力发展第三产业和高新技术，推进产业升级、科技创新是实现污染减排的根本途径。严格执行《萧山区生态环境功能区规划》，根据不同行业情况以及单位万元GDP和税利的排污强度、能耗情况，从能源、资源、环保方面制订更严格的产业准入标准。完善促进产业结构调整的政策措施，形成有利于资源节约和环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系，促进资源高效、循环利用和污染物减量排放。逐步提高高技术产业在工业中的比重，强化技术创新，提高区域自主创新能力。
⑸整合政策资源。全面梳理近年来我区扶持经济发展的各类政策，搭建以环境友好型，资源节约型、科技创新型为重点的政策框架，完善促进产业结构调整的政策措施，形成有利于资源节约和环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。对高污染、高能耗企业不予享受区级各类扶持政策，不予安排新用地指标。各级财政要进一步加大对环境保护事业的投入，并探索完善生态补偿机制。同时，出台扶持企业进行减排设施投入和技术改造的政策。对热电行业、各类燃煤、燃重油企业的脱硫设施建设和开展中水回用的化纤、纺织、印染、化工、羽绒加工等企业给予适当的补助和奖励。
四、落实相关保障措施
要保证污染减排三大长效机制的顺利实施，我们建议建立相关保障措施：㈠进一步加强
领导，统一思想。进一步强化各级政府责任，尽快建立污染减排工作领导机构“总量减排办公室”，负责协调、监督、处置、解决污染减排工作中的重大问题。党政主要领导作为第一责任人要亲自落实减排工作，并与镇、街、园区和重点企业建立联系制度，签订并实施年度目标责任书，使减排真正成为“一把手工程”。要建立健全由党政主要领导牵头的污染减排的督查制度，强化人大、政协法律和民主监督的职能。进一步统一思想，提高领导干部的环境意识和法制意识，树立科学发展观和正确的政绩观，协调处理好当前和长远，经济发展与环境保护，局部利益和整体利益之间的关系。
㈡尽快建立和完善减排指标体系。以第一次全国污染源普查工作为契机，核实数据，扣清底子，真正将区域、企业的基数核算准确。为我区污染减排管理、监测、统计和考核等实施办法的贯彻执行奠定基础。充分考虑不同地区所属主体功能区和生态功能区要求、环境容量、GDP总量等因素，完善科学合理的区域总量分配技术。系统研究不同行业单位产品、产值、税利的排污强度和能源、资源消耗强度，完善以“排污绩效法”为核心的企业总量分配方法。坚持“公开、公平、公正”原则，把污染物排放总量和减排任务分解落实到各镇（街道）、开发区和工业园区以及重点排污企业。
㈢加快环境基础设施建设。工程减排是实现污染减排目标的重要手段，要切实加快环境基础设施的建设，按照“政府主导、企业主体、市场引导、公众参与”和“谁污染谁治理”的原则，加大资金投入，实施减排工程。每年要列出一批区级和镇、街的环保基础设施项目和建设时序，将环保投入纳入镇、街、园区和部门的考核内容，确保环保项目按时完成建设。各企业要积极做好相关环境基础设施、设备的配套建设，自觉技改投入，达标排放，主动承担社会义务。
㈣积极探索并实施排污权交易制度。抓紧制订出台《萧山区主要污染物排放权交易管理办法》。运用市场机制，推行排污权交易，提高企业治污积极性。目前可以先从主要污染物开始，在环保行政部门的指导下，逐步建立交易市场。政府分配和交易所得款用于环境质量改善、生态保护、环保基础设施建设以及主要污染物配额回购等，实现主要污染物总量与浓度的控制目标，促进环境与社会的协调发展。鼓励地方加大对未列入污染源考核的污染物的治理，制定相关办法，对这些治理减量指标予以认可。
㈤增强环境执法刚性。面对严峻的减排任务，必须要有壮士断腕的决心关停落后产能，用铁的手段动真格整治环境违法行为。一是加紧实施“腾笼换鸟”战略，根据不同行业情况以及单位GDP和税利的排污强度、能耗情况，对高污染、高能耗产业和企业进行排名，对末几位严格执行强制淘汰和限期治理制度。萧山要敢于牺牲一些“两高一低”企业的GDP来换取青山绿水，实施淘汰落后产能的三年行动计划。每年应明确一批关停企业名单。二要加大环境执法惩处力度。严格执行《环境保护违法违纪处分暂行规定》，既要查处事，也要查处人。通过开展监督监测、执法检查、专项行动等多种手段，加强对污染源的监督、监测。对违法排污企业敢于动真格，严格执行一次停电、二次停产、三次停业的惩处措施。区委、区政府要为环保部门严格执法撑腰壮胆，排除干扰，化解矛盾，创造良好的执法环境。三要加强环境信息公开平台建设。实行环境违法有奖举报制度。严格节能减排执法监督检查，严肃查处各类违法违规行为。建立信息公开制度，把社会监督和舆论监督紧密结合起来，鼓励新闻媒体积极报道减排中的典型事例。环境污染减排工作是涉及经济社会全面、协调、可持续发展的公共事业，也是一项长期、艰巨的重大任务。我们必须牢固树立和认真落实科学发展观，必须要以倒逼机制，以壮士断腕的气概、前所未有的力度，乘势而上，全力以赴，实现污染减排目标。以更加振奋的精神和扎实的工作，全面完成环境污染整治任务，全面推进我区生态建设事业，为萧山构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。
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