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论邮政普遍服务现状与改革
2005年 8月 19日，是一个中国邮政历史上具有里程碑意义的日子，就在这一天，国务院以正式文件下发了酝酿多年的《邮政体制改革方案》，标志着我国邮政体制改革从此进入一个崭新的阶段。根据方案，将按照政企分开的原则，重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。而目前邮政普遍服务业务和竞争性业务合一，专营业务的范围过宽，缺乏科学的普遍服务补偿机制，那么中国邮政该如何应对这次历史性的改革呢？
一、邮政普遍服务现状
（一）邮政普遍服务与万国邮联
《万国邮政公约》第一条明确规定了邮政普遍服务，“即以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政业务。”国家有义务保障公民的通信权利。国家要求邮政承担提供普遍服务的义务，即邮政服务网点要普及、资费要低廉、对传播文化类及具有社会公益性质的邮件要给予优惠，并力求做到国家每个公民都能使用邮政，通信自由是每个公民的一项基本权利。同时，邮政提供普遍服务，也是政府推行政令的重要渠道。万国邮联的基本使命是推进邮政普遍服务。它的190个成员国将继续组成一个邮政领域，构成全世界最为广阔的实物邮件投递网络。邮政普遍服务作为一种义务成为世界各国邮政部门义不容辞的责任。多少年来，为搞好普遍服务、保证偏远地区人民用邮，邮政部门花费了大量的财力、物力、人力来努力满足人民的用邮需求。邮政作为推动各国经济发展的一个动力，在全世界有500多万邮政员工，同时又为其他辅助性行业创造了数百万个就业岗位。个人和企业使用邮政业务扩大了产品销售和对外服务。在许多发展中国家里，邮政可以帮助缩小贫富差别，因为对于这些国家的居民来说，邮政业务往往是他们进入世界市场的唯一渠道。万国邮联将继续与各国邮政共同合作，来扩大邮政业务的范围，提供更为经济、更为广泛的服务。“情系万家，信达天下”已经成了各国政府和邮政运营企业共同追求的目标。
（二）全球对邮政普遍服务的共识
2001年3月26日至28日，邮政普遍服务国际研讨会在北京举行，这是继第22届邮联大会之后在我国举办的又一国际邮政盛会。来自南非、德国、美国、巴西、印度、英国、伊朗、日本、越南、中国等21个国家和地区的代表参加了会议。会议对邮政普遍服务达成诸多重要共识，这些共识推动了邮政普遍服务战略在各国的贯彻实施。
一是增强了对邮政普遍服务重要性的共识。邮政普遍服务是各国邮政都非常关心的重要问题。它与邮联使命、邮政经营、邮政改革、邮政开放等紧密相连，牵一发而动全身，关系到将建立一个什么样的世界邮政格局。处理好了这一问题将会推动世界邮政局势向着公平合理的方向发展。
普遍服务之所以受到各国邮政的广泛重视，有其深刻的背景。从20世纪80年代开绐，由于经济全球化和信息化的不断发展，私营速递公司纷纷进入邮递市场，铁路、公路、航空等运输部门也纷纷涉足原本属于邮政的许多经营领域，新兴的电子通信手段不断替代邮政通信业务，这样就使得邮政参与市场竟争和提供普遍服务之间的矛盾开始显现并日益尖锐。世界各国政府对邮政承担普遍服务的问题都给予了高度重视和关注。1999年在第22届万国邮联大会通过了《北京邮政战略》，它的第一个目标就是要实现邮政的普遍服务。在邮联的基础性文件《邮联宪章》中也规定，保障世界人民的通信权利是邮联的根本任务。两年之后，在北京又举办了这次“邮政普遍服务国际研讨会”，明确了邮政普遍服务的诸多议题并进行了充分交流，使各国在新的情况下对邮政普遍服务的重要性达成了更为广泛和深刻的共识。
二是正视和鼓励邮政普遍服务实现方式的多样性。在邮政普遍服务上，各国邮政有其共性的一面，也有个性的一面。表现在共性上，各国邮政都指定邮政承担普遍服务义务；世界各国邮政也都在履行普遍服务职责；各国政府也在普遍服务问题上与邮政进行了协调，政府采取行政、法律、经济等手段，来保障邮政提供普遍服务。表现在个性上，由于各国邮政的发展水平不同、运行体制不同，因此在邮政普遍服务的具体模式、时间计划、方法步骤等问题上不存在一个全球统一的模式，而必须根据各国邮政的具体情况自主选择。邮政普遍服务的实现方式存在着多样性。邮政普遍服务的多样性主要体现在概念内涵和实现方式上。
三是政府与邮政加强协作十分迫切和必要。邮政普遍服务是建立在人们基本权利原则上的一种政府行为，每个公民都有权利享受邮政服务。公用和私营邮政部门承担的邮政职能不同，公用邮政部门承担了邮政普遍服务的职能。造成一些国家公用邮政部门邮政普遍服务亏损的原因是国土面积广大或是资费不足以弥补普遍服务成本。随着邮政市场化和竞争的出现，以及邮政改革的深化，必须加强政府与邮政的协作，才能保证普遍服务的实施。
邮政与政府协作的主要内容包括两点：（1）国家通过立法，明确普遍服务的定义、范畴，建立对邮政普遍服务进行补偿的机制，同时邮政自身要深化改革、改善经营，增强自己抵偿普遍服务造成的亏损的能力。这是解决邮政普遍服务问题的关键。（2）为保证普遍服务，必须有一个政府监管机构。在邮政市场化不断推进、邮政改革不断深化的情况下，国家邮政面临私营速递越来越激烈的竟争。私营经济在运输和通信领域已作为一种重要力量出现，要重视私营运递公司对邮政普遍服务的影响。建议设立一个政府监管机构，对放开的邮政业务实行许可证制度，以保证邮政市场的有序发展，为国家邮政完成普遍服务义务提供一个良好的环境。
（三）中国邮政普遍服务的现状
中国邮政始终把普遍服务作为邮政工作的重要目标，作为检验邮政工作成效的重要标志，作为实现“人民邮政为人民”服务宗旨的重要方式。与世界其他国家相比，我国邮政的普遍服务存在着服务范围广、实施难度大、服务成本高的情况，但全国50万邮政职工却通过艰苦的努力，为社会提供着良好的邮政服务，也得到了世界各国同行的充分肯定和广泛赞誉。
财政部曾委托中国社会经济决策咨询中心和中国统计师事务所对中国邮政的普遍服务情况进行调查。这两家独立的专业市场调查机构采取国际调查统计行业通用的抽样方法和调查方式，遵循行业规范和标准，根据对我国一些地区2001年邮政服务情况的抽样调查，最后向财政部呈交了一份《中国邮政“普遍服务”亏损现状调查报告》。《报告》称：中国邮政每年承担的普遍服务亏损达41.7亿元（不包括机要通信业务）。其中，以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元，政策性业务亏损达14.03亿元。在以农村为主的普遍服务网点亏损中，城市边远地区的网点亏损达1.93亿元，农村地区的网点亏损达25.74亿元；在政策性业务亏损中，义务兵函件亏损5.45亿元，盲人读物亏损0.09亿元，党报党刊亏损3.64亿元，印刷品亏损4.85亿元。由此可以看出，中国邮政每年为承担普遍服务义务所付出的艰辛和努力。
我国邮政的普遍服务主要体现在以下四点：
（1）服务种类齐全。不仅包括函件、包件等基本业务，还承担着军邮、边防通信、盲人邮件和党报党刊的发行等诸多政策性业务。这些严肃的政治任务，既是中国邮政服务的特色所在，也使我国邮政普遍服务任务更加繁重，成本更加高昂。
（2）服务资费低廉。在全国范围内，以均一低廉的资费，向所有用户提供信件寄递服务，是邮政普遍服务的显著特征。我国现在统一执行的邮政基本资费是：平信本埠每件0.60元、外埠每件0.80元。这种国家严格控制资费的政策，使所有用户不论贫富，不论居住何地都能平等地享受邮政服务。
（3）服务网点普及。截至2001年年底，我国共有77315个邮政服务网点（含自办、委代办），其中设在农村的网点就有59935个。此外，为了方便用户，还在街道建立了近130万个信筒。不计成本的服务，造成政策性亏损。这些局所经济上虽然存在亏损，但对促进农村、边疆少数民族地区经济发展和社会进步，对巩固国家政权、保卫边疆都发挥着举足轻重的作用。
（4）投递网络细密。截至2001年年底，我国邮政共有投递员12万余人、大小递送汽车3.7万辆、摩托车近万辆，递送邮路单程307万公里，年递送报纸、杂志、信函、汇票、包件等邮件近300亿件（份）。强大的投递网络和投递队伍为邮政普遍服务提供了可靠的物质条件，使我国邮政服务能够深入千家万户，能够递送到边疆哨所和海岛。在中国土地上凡是有人群的地方就有邮政服务，包括珠穆朗玛峰海拔5000米的登山大本营，同样设有珠峰邮政局，在可可西里，在南沙群岛，同样也有邮政局所的存在。
二、邮政普遍服务改革
（一）邮政改革方向
2005年9月份下发的《国务院邮政改革方案》明确明确邮政改革方向，提出“一分开、二改革、四项措施”的方案。“一分开”即重组国家邮政局；“二改革”一为改革邮政主业，二为改革邮政储蓄，由中国邮政集团公司控股，将来不排除有上市的打算。其改革内容包括如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银行的转型将遵循怎样的步骤，具有一定货币价值的邮票如何处理等等。国务院发展研究中心对邮政改革提出了三点对策:以公司化和集团化改造为方向，建立现代企业制度；分拆普遍服务业务和竞争性业务，缩小专营业务范围；建立独立公正的邮政监管机构。
（二）建立合理的邮政普遍服务补偿机制
1998年邮电分营以来，中国邮政普遍服务承担的巨额亏损主要是靠国家出台的针对邮政部门的“8531”补贴计划。按照“8531计划”，国家从1999年开始，一直到2003年的4年内，分年补贴邮政部门80亿元、50亿、30亿、10亿。这意味着到2003年，邮政已经“彻底断奶”，这迫使邮政此后采取邮政盈利的业务去补贴亏损的业务，盈利的业务主要是邮政储蓄和特快专递业务。从目前看来，国家没有对邮政普遍服务明确补偿机制，也没有在《邮政法》中明确。所以当务之急是抓紧对现行《邮政法》进行修改，修改的主要内容之一就是明确邮政普遍服务的补偿机制。但对普遍服务进行补偿必须建立在两个前提之下，即邮政政企要分开，即行政职能和经营职能的分离，同时普遍服务和经营业务也要分离。
（1）世界各国对邮政普遍服务的补偿机制
尽管世界各国的国情不一，各国邮政发展的水平不同，但普遍服务是全球性课题、世界通则。因此，不论发达国家，还是发展中国家，都把普遍服务作为邮政生存、发展和改革的基石。各国为了切实履行邮政普遍服务，都界定了邮政普遍服务的概念和范围，建立了邮政普遍服务的补偿机制，大致有以下几种：
①国家财政直接补贴。邮政普遍服务低廉的资费和高昂的服务成本，使各国、各地区邮政都为此承受了不同程度的经济损失，法国、英国、美国、瑞典、加拿大、意大利、德国、俄罗斯、澳大利亚等国政府对此进行了财政补贴。如美国法律规定，向美国驻外使团提供邮政通信服务，由国务院给予邮政财政补贴；军人免费邮寄信件，由国防部拨款支付。瑞典政府每年拨给邮政2亿瑞典克郎对普遍服务进行补偿。
②减免税收。各国、各地区政府普遍采取了减免税收的办法给予邮政优惠政策。如法国、德国、美国、日本、英国、荷兰、韩国等发达国家以法律形式明确，邮政免交营业税和增值税。美国邮政不但免交营业税，还免交消费税，其邮政运输车辆也不支付牌照税和停车费。
③转移业务收入补偿普遍服务。有的国家把不承担普遍服务的物品寄递企业的一部分业务收入，转移给承担普遍服务的邮政部门，如《埃及邮政法》规定，非邮政部门经营邮递业务的收费必须比邮政高出10％，多收的10％拨给邮政作为普遍服务的补偿。
④赋予邮政赢利性业务经营权。政府除了要求邮政承担普遍服务之外，同时也将一些赢利性业务的经营权交给邮政，以增加邮政的业务收入，弥补因普遍服务所造成的亏损。如日本邮政办理个人储蓄、简易人寿保险，法国邮政办理多项金融业务等。
⑤建立普遍服务基金。政府规定持有许可证的非邮政企业经营邮政业务，必须缴纳一定数量的普遍服务基金。此项基金专用于对邮政承担普遍服务的补贴。德国将于2003年起实施这一补偿制度。
⑥对邮政普遍服务实施政策支持。从世界各国具有共性的做法来看，政策支持主要包括邮政专营权、邮政运输及检验的优先权。
（2）对邮政专营权范围的界定及保护方式
各国、各地区以不同的方式赋予邮政部门不同程度的专营权。亚洲“四小龙”之一的韩国，规定“除了国家之外，任何人不得经营信件业务，或者利用其组织和网络为他人传递信件，而且任何人不得委托非法信件经营者传递信件”。美国为了实现邮政普遍服务，对信函包括账单、证明、商函和明信片业务实行邮政专营，10年之内不考虑放开，非邮政公司不得染指专营业务。非但如此，美国连同信箱也规定只有邮政才能安装、使用。尽管欧盟要求其成员国缩小普遍服务的范围、削减邮政业务专营权，却也将350克以内的邮件作为邮政专营业务，非邮政公司虽可经营，但资费必须是邮政资费的5倍。开办现代邮政已300多年的英国，为了确保国家信息安全，至今仍明确规定：凡国外寄往国内的信函类邮件，统交邮政部门处理。
世界上几乎所有国家（即便是邮政已经公司化的国家）均对信函实行邮政企业专营，部分“放开”国家亦是在专营前提下有条件的放开。总体上看，当今世界各国主要采取资费限制、重量限制、投递限制3种方式进行专营保护。
①资费限制保护。不少国家的政府以法律形式规定非邮政企业进入邮政通信领域，必须以高于邮政企业经营该项业务基本资费若干倍的价格从事经营，否则视为违法并进行查处。亚太国家大多采用此法，如澳大利亚政府规定非邮政企业收寄信函业务的最低收费标准为邮政企业的4倍（同时重量限制标准定为250克）。北美的加拿大也采用此法，其非邮政企业的收费标准为邮政企业的3倍。
②重量限制保护。一些国家政府规定，非邮政企业同邮政企业竞争，只能经营法律、法规明确规定放开的那部分业务，其范围以邮件重量为标准进行划分。欧洲国家立法基本上采取这一方式。如荷兰政府规定，500克以下信件和物品的寄递由邮局经营，500克以上放开；法国政府规定，1000克以下由邮局专营。
③投递限制保护。美国政府不但规定信函由邮政专营，还进一步规定每家每户前的信箱为邮局专用，其他非邮政企业不得将信或其他物品投入信箱，否则视为违法。美国政府还专门设有邮政警察从组织上保证邮政法规的实施，保证美国公民享受邮政的普遍服务。正因为如此，美国邮政被世界公认为办得最好的邮政，其信函量占全世界信函总量的40％。也正因为如此，美国的一些非邮政企业在国内不能染指邮政专营业务，只能到国外“开拓”市场。
（3）世界各国加强邮政法制建设
很多经济发达国家从保护本国利益、民族利益和控制国家信息安全的角度出发，都相当重视对邮政专营权的控制、管理和保护，世界各国都针对邮政专营权制定了完备、明确且详细的法律规定。法国邮政法规定：1000克以下的信件和包裹由法国邮政专营。俄罗斯政府于1995年通过修改《邮政法》开放了邮政专营，但经过4年的实践，他们发现公民的通信权不仅得不到保障，而且由于外国资本长驱直入，通信主权和国家信息安全都受到了极大的损害。1999年俄罗斯政府总结教训，又通过修改《邮政法》重新实行了国家邮政专营，并明确规定“邮政具有自然专营权，邮政承担着巩固国家组织、行使国家主权的任务”。
除此之外，一些国家还建立了专门的执法队伍，为邮政专营权提供强有力的司法保障。比如在美国，就有7000多人的邮政监察官和5000多人的邮政警察代表国家进行执法，决不允许非邮政企业染指邮政专营业务。就连人口只有5700多万的意大利也建立了一支300多人的邮政执法队伍。
（4）国家建立普遍服务补偿机制应考虑稳定性和长期性 国家邮政局行业管理司司长达瓦认为：根据我国宪法的规定，政府有义务保障公民的通信权利和通信自由。政府为履行这一义务而委托邮政企业提供邮政的普遍服务。
邮政普遍服务是各级政府毋庸臵疑的责任和义务。它不同于一般的商业性服务，也不同于煤气、电力、城市公共交通等公共服务行业，邮政的普遍服务对保持社会稳定，对经济发展和社会进步，对巩固国家政权，对保卫边疆都发挥着举足轻重的作用。邮政普遍服务是各级政府贯彻十六大精神、实践“三个代表”重要思想的最具体的、不可缺少的一项重要工作。
针对我国国情，我国研究建立邮政普遍服务补偿机制时，应该考虑补偿机制的稳定性和长期性。对邮政普遍服务的补偿机制要通过法律的形式予以规定，以保证补偿机制的顺利实施。作为一个综合的体系，可以考虑借鉴电信的方式建立邮政普遍服务基金，以保证对普遍服务补偿的稳定性，必要时如对于基金不足以弥补普遍服务的亏损的情况下，由财政直接进行补贴。同时，综合运用税收优惠、业务补偿、其他政策优惠等，切实做到补偿邮政普遍服务亏损，保证邮政更好地履行普遍服务的职责。全国邮委委员顾联瑜提出了普遍服务补偿的三个资金来源：一是，对普遍服务业务免征营业税和其它费用；二是，建立稳定的财政补贴机制；三是，设立普遍服务基金，所有参与我国邮政业务的商业机构都要为这个基金缴纳一部分费用。
通过上述，我们可以看到要搞好普遍服务，关键在于邮政一系列配套制度的改革，通过采取政企分开，普遍服务与竞争性业务分离，建立邮政储蓄银行等等一系列改革，才能推动邮政普遍服务朝良性循环方向发展，从而最终达到所有公民都享受到最充分的通信自由。
绍兴市邮政局 薛水军 2007-5-20
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