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浅述城管执法中的行政强制拆除
潍坊市城市管理行政执法局 徐树骏
对城市规划区范围内不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构筑物进行强制拆除，是当前各级城管执法机构面临的一项十分艰巨而重要的任务。但由于目前我国法律对行政强制拆除缺乏明确规定，造成各级城管执法机关在组织强制拆除时程序比较混乱，对有关问题也存在很大争议。笔者现结合自己的工作实践，对行政强制拆除的概念、性质及有关问题谈一点粗浅认识。
一、行政强制拆除的概念和性质
行政强制拆除，是指行政执法机关责令有关单位和个人限期拆除其违法建筑物、构筑物或设施，当事人逾期未自行拆除的，由具有行政强制拆除权的执法机关依法强制拆除该违法建设的行为。
关于行政强制拆除的性质，笔者赞成我国扬州大学王毅教授的解释：城管行政执法机关自行强制拆除违法建筑的行为，既是行政强制执行，又是行政处罚的具体行政行为。行政强制执行是指公民、法人或其他组织逾期不履行行政机关依法科以的义务，有关国家机关依法采取措施，强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。行政强制拆除首先符合行政强制执行的特点，也就是说行政强制拆除的主体是经国务院法制办或省人民政府根据法律授权批复成立的城管行政执法机关；它的前提条件是当事人具有自行拆除其违法建筑物的义务，而且有能力履行该义务却拒不履行该义务；行政执法机关依法对违法建设实施强制拆除，对当事人的权益直接产生法律后果，所以说行政强制拆除是行政强制执行的一种。同时，行政强制拆除又是一种行政处罚，依据国务院《城市市容和环境卫
生管理条例》第三十七条的规定，“由„„组织强制拆除，并可处以罚款”，“并处”的前后都是行政处罚，只是处罚种类不同，前者是行政处罚法第八条第（七）项规定的法律、行政法规规定的其他行政处罚，后者是罚款的行政处罚。
二、行政强制拆除与城市房屋拆迁相关问题的区别
城市房屋拆迁是指根据城市规划和国家专项工程的迁建计划，以及当地政府的用地规划，拆除和迁移建设用地范围内的房屋及其附属物，并由拆迁人对原房屋及其附属物的所有人或使用人进行补偿和安置的行为。城市环境综合整治中对房屋的拆迁也属于城市房屋拆迁范围。根据国家拆迁条例的规定，城市房屋拆迁的主管部门一般是指城市建设委员会、房地产管理局或者城市房屋拆迁管理办公室，拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的单位。但在具体城管执法中，各级城管执法机构除行使国务院或者省政府批复的相对集中行政处罚权和强制执行权外，还要履行各级政府交付的其他工作任务，其中就包括城市环境综合整治和拆迁等，这就需要正确把握行政强制拆除与城市房屋拆迁中相关问题的区别。
（一）与拆除拆迁范围内所有人持有合法手续房屋的区别。这是按照国家有关拆迁的规定，由拆迁人按程序对房屋进行的拆除，它必须在拆迁人取得拆迁许可证、发布拆迁公告、达成拆迁协议并按协议对房屋所有人进行补偿、安置后才能实施。以上程序有一项不具备，就不得实施拆除。如果政府要求由城管行政执法部门具体操作该项拆除，那么城管行政执法机关在依法取得拆迁许可证后，也可作为拆迁人，但同时也要严格按照房屋拆迁管理条例的规定，按拆迁程序进行。未取得拆迁许可证就擅自以自己的名义实施拆迁，是违法的。被拆迁人违反有关规定未搬迁的，根据《城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，既可以由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁管理部门依法
申请人民法院强制拆迁。如果政府责成城管行政执法部门强制拆迁，那么应当有明确的授权，没有授权，城管行政执法部门不得以自己的名义进行拆除。
（二）与拆除拆迁范围内违法建设的区别。《城市房屋拆迁管理条例》第22条规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。也就是说，对拆迁范围内违法建设的拆除不需要经过协议补偿程序就可进行，但强制拆迁时也应当按照该条例第17条的规定实施。当然，如果该违法建设同时不符合城市容貌标准，因为城管执法部门拥有对违法建设进行查处和强制拆除不符合城市容貌标准的建筑物、构筑物的职责，由城管执法部门对该违法建设进行强制拆除也是合法的，但必须按照法定程序进行。如果不经过调查取证、审批决定、文书送达、权利告知等一系列过程，就直接对违法建设进行了强制拆除，是明显不符合法律规定的。
三、行政强制拆除的基本步骤
现行法律、法规对行政强制拆除的程序还缺乏明确的规定，根据国家有关法律的要求，结合城管执法中的具体实际，笔者认为应当包括以下几个步骤。
（一）对影响市容市貌的建筑物、构筑物的查处适用一般违法案件的查处程序。
1、履行正常的调查取证程序。（1）对当事人进行询问，查看其是否经过有关部门的审批，并制作《询问笔录》；（2）拍照或摄像取证；（3）现场勘验，制作《现场勘验笔录》，并由当事人或见证人签名；（4）如果当事人的违法行为处于正在进行状态，下达《责令停止违法行为通知书》，责令当事人停止建设。
2、履行正常的案件审批程序。按照有关规定和要求呈报领导审批。审批前应当查清的是：违法建筑物、构筑物确实不符合城市容貌标准，而且这种情形在建设部《城市容貌标准》或相关标准中有明确规定。
（二）经领导批准，违法建筑物、构筑物应当依法予以拆除后，对当事人下达《陈述、申辩权利告知书》或《听证权利告知书》，给予当事人申辩的权利。下达权利告知书掌握的原则是：对违法建设的简易棚、亭、厦适用《陈述、申辩权利告知书》；对价值较高、影响当事人权益较大、建筑结构为砖混的违法建筑物适用《听证权利告知书》。关于对违法建筑物、构筑物依法予以拆除是否需要告知听证权利，什么时间告知权利较为合适，法律未作具体规定。《中华人民共和国行政处罚法》只规定了对责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款的行政处罚应当告知当事人听证的权利，但从拆除当事人违法建设的法律后果看，这是对相对人权益影响较大的决定，而且是否符合城市容貌标准掌握在执法机关手中，理应告知当事人依法享有的权利，并听取当事人的质证或申辩。参照现在法律规定在房屋拆迁过程中应当举行听证的要求，对影响当事人权益较大的违法建设拆除，告知当事人听证权也是必要的，就是对价值较低的简易棚、亭、厦，也应当告知陈述、申辩权。至于权利告知书应当什么时间下达，笔者认为在责令限期拆除之前告知是比较妥当的，因为限期拆除通知书下达后，当事人逾期不自行拆除，执法机关即可依法组织强制拆除。这两步是紧紧连在一起的，如果在限期拆除之后、行政机关强制拆除之前下达权利告知书，则显得不合理。
（三）当事人放弃陈述、申辩权和听证权，或者当事人陈述、申辩和举行听证会后，仍然维持拆除决定的，向当事人下达《责令限期改正通知书》，责令其在一定期限内自行拆除。关于这一点，有的单位认为，责令限期拆除应当制作《行政处罚决定书》，而不是《责令限期改正通知书》。笔者认为，责令限期拆除是以行政处罚决定书还是以责令限期改正通知书的形式下达，关键看它是属于行政处罚的一种类型还是属于行政命令。从限期拆除的法律后果看，由于它对当事人的权益影响较大，应当作为行政处罚的一种，但国务院《城市市容和环境卫生管理条例》是在行政处罚法颁布以前就存在的，行政处罚法出台后一些不适应的地方应当进行修改，但实际上《条例》并未进行修改，如此一来，我们只能按照《条例》的规定来操作，也就是说责令限期拆除作为一种行政命令，以通知书的形式来要求当事人自行拆除违法建筑物。而当事人逾期不自行拆除，行政机关依法组织的强制拆除则是行政处罚的一种。
（四）当事人逾期拒不拆除违法建筑物、构筑物，执法机关应向同级人民政府写出书面申请，由政府批准强制拆除该违法建设。关于强制拆除是否要经过同级人民政府的批准，现在也存在许多争议。有些人认为，执法机关行使的强制拆除权是经过国务院法制办或省人民政府依法赋予的，进行强制拆除无需再经同级人民政府批准；也有人认为，执法机关行使的权力本身就是市、区政府授予的，实施强制拆除应当认定为市、区政府批准后实施的行政行为，无需再重复向政府提交申请，但事前应向有关领导汇报同意后再行动。笔者也曾经存在第一种认识，但经过反复研究，认为国务院法制办或省人民政府对行政机关行使强制拆除权的批复，与行使行政处罚权一样，只是赋予了行政机关依法组织强制拆除的主体资格，具体操作仍要严格按照法律、法规或规章的有关规定，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》就规定了要经县级以上人民政府批准后，再依法组织强制拆除。而且行政机关虽然代表政府执法，但实施强制拆除是自己依职权的行为，并非执行同级人民政府的决定，执法具有充分的自主性，对行政机关的拆除决定，政府也不一定持必然的肯定态度，经过批准是政府对行政机关执法行为的认可，也是完备执法程序的必要。当然，如果是根据同级人民政府的要求或经同级人民政府明确表示意见后进行的拆除，则不需要再进行重复批准。例如，我局成立之
初，就曾经组织对全市范围内的违章棚亭厦进行了大规模的强制拆除，在强制拆除前市政府曾多次专题会议研究，并明确表示了意见，这种情况下不需再专门审批。
（五）组织实施强制拆除。强制拆除前或进行强制拆除时，送达《强制拆除决定书》并由当事人在《送达回证》上签字。强制拆除作为行政处罚的一种，应当以《行政处罚决定书》还是以《强制拆除决定书》的形式作出，笔者认为都是可以的，都是行政机关的具体行政行为。但由于国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条同时规定，在行政机关组织强制拆除时，并可处以罚款，那么分开处罚更有必要，一旦当事人逾期拒不缴纳罚款，执法机关对罚款没有强制执行权，需要申请法院强制执行时就可单独进行。在具体对违法建设进行强制拆除时，应按下列程序进行：第一，出示执法证件和执法文书，向当事人表明身份并说明情况。第二，如果当事人不在场，应邀请有关人员到场作证。有关人员包括当事人所在单位的领导、有关基层组织工作人员等。第三，制作现场笔录，并由当事人或见证人在笔录上签字。
（六）告知当事人救济途径。没有救济就没有处罚是行政处罚法的基本原则，强制拆除作为行政处罚的一种类型，在作出时应当告知当事人救济权，也就是告知当事人如果对城管执法机关的强制拆除决定不服，可以申请行政复议或提起行政诉讼的途径及期限。
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