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开展农村土地产权抵押的实践与思考
韩 军
时间：2010-11-25 | 点击数：583 | 来源： 2010年第2期 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 土地、资金和劳动力是三大生产要素。实现生产要素的自由流动，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。我国经过30年的改革实践，在城市可以说基本上实现了国有建设用地使用权、金融资金和劳动力资源的高度集聚和自由流动，但由于城乡分割的二元结构（暂不考虑经济规律的作用），广大农村集体土地和国有土地仍不能享有同等权益，无法自由流动来吸引社会资金使自身完成资本化的飞跃。为此，成都市近年进行了农村土地产权抵押的探索。
一、开展农村土地产权抵押的意义
土地抵押是土地流转的特殊表现形式，它有机地融合了土地和资金这两大生产要素。所以在成都市开展农村土地产权抵押，对实现土地流转和生产要素自由流动，推进农村产权制度改革和统筹城乡综合配套改革试验区建设，增强农业和农村发展的内生动力，构建社会主义市场经济体制都具有重要意义。
2008年初，我市就以市委、市政府名义出台1号文件，在全市开展了农村产权制度改革。改革的基本思路是在加强耕地保护的前提下，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过“还权赋能”，推动农村资产资本化，为统筹城乡发展和解决“三农”问题创造条件。而改革的内在逻辑是，“确权是基础、流转是关键”。
2009年4月国务院正式批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）也提出，要推进农村市场化改革，落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力，大力发展农村金融服务体系，积极探索扩大农村担保物范围。
按照农村产权制度改革的总体部署，我市2009年底即全面完成农村土地和房屋的确权登记颁证。在完成农村产权登记后推动农村产权流转及抵押，应该说是恰逢其时或势在必行。
二、开展农村土地产权抵押的政策环境
“产权”属于经济学用语，不是一个严格的法律术语。它是财产权利的简称，指一束财产权。从物权的角度来分（不考虑农村的国有土地），农村土地产权大致包括农民集体土地所有权、土地承包经营权（含耕地、草地、林地）、集体建设用地使用权和宅基地使用权等。
按照《物权法》的规定，农村土地所有权、耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，但以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。这些法律规定，对农村土地产权抵押作出了明确限制。
但是，考虑到“房地一体”的事实以及抵押是流转的特殊表现形式，且有关允许农村房屋及土地流转的规定也为农村土地产权抵押留下了想象的政策空间，如《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“允许农民以……转让……等形式流转土地承包经营权”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”、“扩大农村有效担保物范围”；国务院批复的《总体方案》同意，“在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。”所以我市开展农村土地产权抵押即是按照依法规范和先行先试的原则，在这些法律划定的大致的行动边界与政策的预留空隙之间进行摸索。
三、农村土地产权抵押的探索实践
近期，由市政府金融办牵头，市国土、房管、农业等部门参与，共同研究制定了成都市农村产权抵押融资总体方案及集体建设用地使用权、农村房屋和土地承包经营权抵押融资的管理试行办法。总体方案及管理办法已经市委常委会第30次会议审议并获原则通过，近日将由市政府办公厅转发执行。总体方案及管理办法的主要内容是：
（一）农村产权抵押融资总体方案
指导思想。以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，完善农村金融体系，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，深入推进统筹城乡综合配套改革试验区建设。
基本原则。坚持市场化运作和政策引导相结合。保障农村居民基本生产生活条件。维护金融机构合法权益。坚持循序渐进和风险可控。
配套措施。一是分类分区域制定农村土地产权基准价格，开展价值评估，为农村产权流转和抵押贷款提供服务。二是设立农村产权流转交易服务中心，完善流转体系，为抵押物处置提供平台。三是完善农村产权抵押贷款风险分担机制，由市和区（市）县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。四是健全农村金融市场体系。五是完善征信管理体系，将农户和规模经营业主的信用信息纳入人民银行个人和企业信用信息系统，为农村产权抵押贷款提供信息支撑。
组织保障。一是成立成都市农村产权抵押贷款工作领导小组，成员单位包括市政府金融办、统筹委、农委、国土、房管、财政、法院和四川银监局、人行成都分行营管部等。二是明确领导小组成员单位及区（市）县政府的具体职责。
（二）集体建设用地使用权抵押融资
基本条件。包括合法主体资格的证明材料；抵押物清单、抵押物使用状况及《集体土地使用证》等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；集体经济组织同意抵押或处置集体建设用地使用权的书面证明（但是通过依法流转后取得的集体建设用地使用权除外）；其他要件。
限制情形。包括权属存在争议的；司法机关依法裁定查封的；在土地利用总体规划确定的城镇规划建设用地范围内的；被依法列入国家、省重点项目征地范围内的；属于农村公益事业及公共设施用地性质的；受其它形式限制的。
房地关系。集体建设用地使用权和地上附着物应一并评估，未取得合法房屋产权的地上建筑物不得计算价值。以集体建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。集体建设用地使用权抵押后，该土地新增的建筑物不属于抵押财产；该集体建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与集体建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得价款抵押权人无权优先受偿。
抵押登记。集体建设用地使用权抵押实行登记制度，参照国有土地使用权抵押登记办法，由区（市）县国土资源管理部门进行登记，在《集体土地使用证》的“注记”栏内载明抵押登记的主要内容，向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。债务履行完毕后，抵押当事人持还款证明和《土地他项权利证明书》等有效证明，到抵押登记部门办理抵押注销登记。债权实现。债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人与抵押人协商后，可以抵押的集体建设用地使用权变卖或拍卖所得价款受偿。变卖或拍卖的集体建设用地使用权，可由集体建设用地所有权人收购，也可由区（市）县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购；若抵押权人与抵押人协商不成的，抵押当事人也可根据合同约定依法解决。
（三）农村房屋抵押融资
基本条件。包括合法主体资格证明材料；生产经营内容、家庭经济收入情况；借款用途及经济效益分析；抵押物清单、抵押物使用状况及《房屋所有权证》、《集体土地使用证》（使用权类型为集体建设用地使用权）等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；借款人不能偿还贷款时，农村房屋所在集体经济组织同意处置抵押房屋的书面证明；房屋共有人同意房屋抵押的书面意见；金融机构规定的其他资料。
限制情形。同上。
房地关系。抵押的农村房屋和所占用集体建设用地使用权应一并评估。用于抵押的农村房屋所占用的集体建设用地的使用权应与房屋一并抵押，未一并抵押的视为一并抵押。抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土部门办理集体建设用地使用权登记手续。办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。同一农村集体经济组织的成员交纳集体建设用地使用权出让价款的比例应相同。
（四）农村土地承包经营抵押融资（略）
四、几个重要问题的分析说明
（一）关于集体建设用地使用权单独抵押的合法性问题
按照前引《物权法》“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”的规定似乎表明，法律禁止集体建设用地使用权单独设置抵押（这将集体建设用地使用权的物权权能大打折扣）。但是经过分析后，我们认为：《物权法》之所以如此规定，是因为在法律上农民集体还不能直接出让自己的建设用地使用权。而按照《决定》提出的让集体土地与国有土地享有平等权益的要求，一旦赋予通过出让方式取得集体建设用地使用权的用地者以土地处分权，其享有相应的土地抵押权是理所当然。只是由于目前乡镇、村企业的建设用地使用权大都不是由农民集体直接出让给用地者的（实际表现为无偿占用或租赁），所以用地者没有包括抵押权在内的土地处分权。因此我们在管理办法中规定，土地使用者将集体建设用地使用权进行抵押时，应取得集体经济组织的同意；但是通过出让等流转方式取得集体建设用地使用权的除外。
（二）关于集体建设用地使用权抵押的区域问题
土地抵押是土地流转的特殊表现形式。根据流转区域的不同，集体建设用地使用权流转可以分为土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的流转和城镇建设用地范围内的流转。如果限制了集体建设用地使用权可以出让和转让的区域，事实上也就限制了集体建设用地使用权可以抵押的区域。
但是，《决定》中对集体建设用地使用权流转区域的规定并不明确。《决定》一方面提出“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，似乎表明集体建设用地使用权流转只能在土地规划确定的城镇建设用地范围外进行；另一方面又提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围”，而目前土地规划确定的城
镇建设用地范围内的集体土地都要实施征收，在这个基础上缩小征地范围，似乎意味着在该区域给集体建设用地使用权流转腾出了一定空间。正是由于对政策理解的矛盾，使得集体建设用地使用权流转及抵押的区域难以确定。决策者为稳妥起见，并考虑到目前的征地补偿还是由政府单方定价而不是按市场评估定价，因此将农村土地产权的抵押区域暂定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，并排除按规划依法列入国家、省重点项目征地范围内的集体土地。
（三）关于农村房屋抵押涉及的宅基地处置问题
按照前引《土地管理法》的规定，农村村民可以出卖、出租自己的住房（只是不能再申请宅基地）；《物权法》第180条的规定，抵押人对有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押。这实际是赋予了农村村民对其住房的完全处分权。但《物权法》的第184条又明确禁止宅基地使用权抵押。这就形成了法律规定之间的相互冲突。在具体操作实践中，由于土地与其地上的附着物在事实上无法分离，当农村村民抵押其有权处分的住房时，其宅基地使用权实际上是随之抵押了，而且抵押权人也不可能只要求地上附着物的权益，而放弃其占用范围内土地的权益。为了解决这一矛盾且不违反法律规定，我们在管理办法中规定，抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋占用范围内的宅基地使用权向集体土地所有权人申请出让，将其转化为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。当然，为了降低抵押人的经济负担，办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定，政府不会也无权作强行规定。也就是说，按照村民自治的原则，农村集体经济组织可以定一个较低的比例标准。（作者单位：市国土资源局）
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