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全国公路安全生命防护工程专题调研报告
根据中央领导同志重要批示和国务院安全生产委员会全体会议精神，为深入贯彻《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》要求，推动提高道路安全保障水平，经国务院领导同志批准，国务院应急管理办公室会同发展改革委、财政部、公安部、交通运输部、农业部、安全监管总局等单位，在组织各省（区、市）自行开展调查研究的基础上，赴山西、浙江、安徽、湖北、重庆、贵州、云南、陕西8个省市进行了实地调研。
一、全国道路安全设施建设情况及成效
近年来，我国正处于道路交通大发展阶段。截至2012年底，全国机动车保有量已达2.4亿辆，驾驶人数量达2.6亿人，公路通车里程达423.8万公里，分别比2006年增长65.2%、74%和22.6%。与快速增长的道路交通要素相比，道路交通安全的基础仍然较为薄弱，临水临崖、急弯陡坡、视距不良等高危路段安全防护设施不足，安全隐患十分突出，翻坠车等事故易发多发，已成为影响全国道路交通安全形势稳定的重要因素。为保障广大人民群众安全出行，交通运输部自2004年起在国省干线公路实施了以“消除隐患、珍视生命”为主题的安全保障工程，10年来全国共投入305.9亿元，新增护栏7.9万公里，整治视距不良路段2l万处，通过增设各类标志、标线、减速带、示警桩等设施改造普通国、省、县道超过36万公里，有效改善了公路行车安全性。根据对全国219个实施路段共5625公里的抽样调查，安保工程实施后，年均重特大交通事故起数、死亡人数和受伤人数比实施前分别下降77.13%、81.49%和72.29%。
在大力实施国省干道安保工程的同时，一些地区针对农村公路快速发展趋势和安全现状，自筹资金，积极组织实施农村公路安保工程，因地制宜采取安装波形护栏、防撞墙、减速设施及实施工程改造等措施，改善道路安全条件，遏制了群死群伤事故多发的被动局面，特别是翻坠车事故明显减少，被誉为“生命工程”。重庆市自2003年以来累计投入22亿元，在临水临崖高落差路段增设波形防撞护栏1.4万公里，有效防止了3000多起坠车事故，在交通量年递增15%的情况下，重特大交通事故由以往的年均发生6起降至2起，2008年以来未发生翻坠车重大事故。浙江省自2006年以来共投入资金26亿元，增设农村公路安全设施13053公里，目前全省的县道及落差8米以上和临水的乡道安全设施基本完成，以往交通事故多发状况得到改善，自2010年以来未再发生重大交通事故。安徽、湖北、陕西等省近年来也专门组织实施了农村公路安保工程，整治了大批道路安全隐患，取得了明显成效。
二、各地区的主要经验和做法
（一）加强组织领导，明确和落实道路安全责任。地方各级党委、政府将道路交通安全工作与经济建设和社会发展同部署、同落实、同考核，发挥道路交通安全工作联席会议作用，完善交通、公安、安监等部门共同参加的联合工作机制，大力推进道路安全设施建设和隐患排查治理。重庆市连续10年将道路防护设施建设列为“十大民心工程”之一，成立由分管副市长牵头的领导小组，并将完成情况纳入对区县政府的年度目标考核。山东、湖南、北京、河北、福建、山西等地成立专门领导机构，出台政策文件，落实经费、责任部门、负责人和进度表，对隐患路段实行“政府分级负责、分级督办”。
（二）完善管理规范，因地制宜科学设臵安全防护设施。各地结合地区经济差异和地质环境特点，制定完善道路安全隐患管理规范和工作细则，遵循“主动引导、适度防护、突出重点”的技术路线，对危险路段进行综合整治。一些地方注重推广应用新技术、新材料，设臵新型抗冲击旋转护栏、柔性护栏等，部分急弯陡坡路段还设臵了紧急避险车道。浙江、安徽等省出台公路安保工程管理办法，颁布实施农村公路安全设施设臵技术指南和高速公路安全设施设计要点。云南、江西等地国省道干线公路主要采取设臵钢筋混凝土护栏、波形梁钢护栏，农村公路则就地取材采用片石砼护栏、网石护栏、花盆式防撞墩等。
（三）加强重点督办，全面排查治理道路安全隐患。各地将临水临崖、急弯陡坡等路段列为排查整治的重点，实行分级挂牌督办，并对整治后的隐患路段严格实行安全评估和考核验收，确保隐患整治到位。陕西、天津、甘肃等地专门出台隐患排查治理和挂牌督办相关规定，每年对重点危险路段实行省、市、县三级挂牌整治，年终进行考核评价。湖北省将“急弯平曲线半径小于15米，陡坡纵坡值大于7%，临崖临水路段高度大于4米”3个条件作为排查标准，对隐患整治实行制度化管理。重庆市将道路边坡45度至90度、路堤高度超过6米和通行客运车辆的路段列为高危隐患，平均每年排查隐患2075处。
（四）多方筹措资金，有力保障道路安全防护设施建设。目前，各地安全设施建设资金主要来源于中央转移支付返还的车购税和燃油税构成的省级交通建设资金、省级财政专项补助、市县级财政预算拨款以及企业垫资和社会捐助等。国省道主要来源于省级交通建设资金和省级财政专项补助，农村公路主要来源于地市县级财政。安徽省近10年来累计完成公路安保工程投资7.2亿元，整治安全隐患里程11524公里、隐患点13412处。浙江省通过地方立法，规定各地按比例划拨安全设施建设和维护经费，道路经营单位每年在经营收入中提取一定比例用于安全设施维护。
（五）严格“三同时”制度，加强安全设施建设的监督管理。
各地认真落实公路主体工程和安全设施同时规划设计、同时建设施工、同时验收使用的“三同时”制度，强化对施工各环节的检查，严格验收程序，对存在质量问题的进行责任倒查和追究。陕西、山西等省完善安保工程建设项目管理办法，规定在道路施工和竣工验收阶段吸收公安、安全监管等部门参与。重庆市将事故易发的高危路段加装安全防护设施，作为农村通行客车的前臵审批条件。广东等地对新建公路没有配套安全防护设施设计的，不予立项、不给补助、不准通车。
（六）强化综合整治，提高道路交通安全保障能力。各地注重交通安全综合治理，强化科技装备和信息技术运用，加强宣传提示和安全教育，特别是针对车辆超限超载这一顽疾，不断加大治理力度，维护道路正常通行秩序。山西省将7642个重点货运源头企业全部纳入运管机构巡查临督范围，固定超限检测站点达到205个，近5年来超限超载率稳定控制在O.2%以下，没有发生一起由车辆超限超载引发的事故。安徽省建立路网联合治超监管平台和车辆超限超载综合治理信息系统，各治超站点和相关部门联网进行信息共享、视频监控，实施联合执法行动。
三、存在的主要困难和问题
（一）公路安全防护设施历史欠账较多，新的安全隐患不断出现。截至2012年底，我国四级及以下低等级公路里程达3334万公里，占全国通车总里程的7%，这些公路绝大部分都是农村公路，安全设施投入严重不足。另据公安部门排查，目前全国高路堤、急弯陡坡、视距不良、临水临崖等高危隐患路段还有7.4万处共65万公里。此外，随着经济的发展，许多道路交通构成、交通流量已发生明显变化，按照原来标准修建的道路技术指标已不适应实际交通安全运行要求，形成新的安全隐患。
（二）农村公路安全设施建设资金需求大。由于农村公路建设资金主要来源于县级财政，中央车购税和省市级财政补助有限，总投资尚难完成路面工程实施，更无力配套资金建设必要的安全防护设施，造成“路越修越多、隐患也越来越多”的困境。据交通部门初步匡算，全国仅农村公路安全设施建设约需资金1200亿元。而在这些需要治理的农村公路中，中西部地区占有较大比例，越是经济落后地区道路基础条件越差，所需治理资金数量越大，县级政府财政难以负担，导致道路隐患点段无法落实整改。
（三）农村公路安全隐患排查治理缺乏统一的科学标准。许多农村公路没有完全依照技术标准建设，如何进行隐患排查治理是一个难题。农村公路车辆构成、运行速度等与国省干线公路有较大区别，需要因地制宜制定经济高效的隐患排查治理方法。同时，山区的农村公路存在一些多个极限指标组合或连续应用的路段，特别是一些长大纵坡、连续弯道等，事故多发频发，对此还缺乏相应的隐患排查治理标准。
（四）治理车辆超限超载难度很大。车辆超限超载违法运输是造成道路交通安全事故的重要原因，也是导致桥梁垮塌、路面沉陷的重要因素。从2004年起，交通运输部等部委联合开展了车辆非法超限超载集中治理工作，取得明显成效。但由于超限超载运输治理涉及车辆生产、改装、销售、检验、登记、上牌、货物装载等多个源头环节，光靠路面执法难以根治和杜绝。目前部分地区源头治理措施推广进展缓慢，超载超限的深层次原因尚未消除。
（五）一些地区“三同时”制度执行不到位。受资金有限、认识不足等因素制约，一些公路建设项目的安全设施没有落实与主体工程同时设计、同时建设、同时投入使用的规定，对道路通达性考虑较多、安全性考虑较少。此外，许多地区公路在设计、建设阶段未开展安全评价，仅仅是少部分公路在竣工验收阶段吸收了安全监管、公安等部门参与，即使能在公路通车前排查出安全隐患，但由于主体工程已经完工，彻底整治也存在一定困难。
（六）农村公路安全设施后期缺乏管养。道路安全防护设施“三分建设、七分管养”，特别是农村公路安全防护设施被撞毁、撞坏甚至被偷盗情况较多。国务院办公厅2005年印发《农村公路管理养护体制改革方案》，提出了农村公路养护补助政策，但随着材料费、人工费及管理成本大幅提高，投入不足造成安全设施管养困难。
四、有关工作建议
（一）明确公路安全生命防护工程的目标和任务。在实施国省干线安保工程的基础上，建议以农村公路为重点，制订出台相关政策措施，明确资金支持渠道，加大投入力度，细化职责分工，按照“不添增量、消除存量、动态排查”原则，全力推进公路安全生命防护工程建设。力争用两年时间，全面完成道路安全隐患的排查和治理规划工作，并率先对通行客运班线、校车的农村公路安全隐患治理到位；再通过两到三年努力，将急弯陡坡、临水临崖等重点路段的安全隐患全部治理到位。到2020年，基本实现农村公路交通安全基础设施明显改善、公路安全防护水平显著提高、翻坠事故大幅下降的目标。
（二）建立安全防护设施分级分类投入制度。一是中央通过车辆购臵税等资金渠道加大对农村公路支持力度，各省（区、市）足额落实安全保障工程专项补助资金，市县财政安排预算内资金专项用于道路隐患治理。二是经营性收费公路的安全设施完善资金由收费企业承担，地方各级政府及相关部门要督促收费企业整治安全隐患，并对隐患治理计划和进度进行监督。三是国省干线公路安全设施完善资金仍由交通运输部按现有资金渠道保障，同时加强审计监督，确保专款专用。四是广泛吸收社会资金，引导和鼓励汽车、建设、运输等相关企业积极参与道路安全设施建设，鼓励社会和个人捐赠资金，按照相关规定和市场化原则探索引入保险资金，支持道路安全设施建设。
（三）进一步完善安全设施相关标准规范。一是整合现有安全设施有关规定，吸收各地经验做法，制订专门、系统的安全设施标准，同时建立公路工程技术标准动态发展的工作机制，不断修订、完善、提高标准。二是将符合现行标准但在设计中过多使用下限值组合、容易造成事故的路段作为重点评价对象，提出设计改变建议，难以更改的，要制定事故防范措施。三是中央有关部门结合道路交通安全状况和相关标准，制订隐患排查标准；结合《公路安保工程实施技术指南》和实际需要，考虑东中西部差异，制订隐患治理标准。各地结合实际制订具体标准并组织实施，鼓励制订更高要求的地方标准。
（四）全面推进道路安全隐患排查治理。一是组织力量集中对所有道路进行全覆盖排查，摸清隐患底数，建立安全隐患基础台账。同时坚持动态排查，公安、交通、安监等部门及道路规划、设计单位要加强信息共享，定期对道路安全状况进行评估。二是区分轻重缓急，优先安排临水临崖高落差、急弯陡坡高边坡、事故多发以及客运班车校车途经等路段，逐一落实责任单位，确定治理方案，明确治理时限，并根据隐患严重程度实行分级挂牌督办。三是严格隐患治理工程验收，确保工程质量符合治理要求，对治理完成的隐患点段实行销号制，治理一处、销号一处。四是将安全设施纳入道路管养内容，根据其使用年限定期进行维护更新。对安全性能不适应新情况的要及时升级改造，并加大对偷盗公路安全设施的惩治力度。
（五）严格按标准科学修建道路安全设施。一是严格落实“三同时”制度，确保不增加新的道路安全隐患、不出现新的危险路段。建设单位在进行项目可行性研究时，应委托有资质单位进行安全评价；设计单位应严格按照可行性研究和安全评价的要求进行安全设施设计。工程竣（交）工验收时要吸收公安、安全监管等部门人员参加，安全设施验收不合格的不得通车运行。二是新建、改建、扩建省级及以上公路时，道路建设费用中要单独计列安全设施经费，有关部门要加强审核、监督，确保安全设施经费落到实处。三是对需要实施工程改造的隐患路段，要根据事故形态、公路线形、交通流量等判断改造需求，科学编制改造方案，有序组织实施。要结合农村公路特点，在保障安全前提下推广实用、因地制宜的低成本安全设施。
（六）切实强化道路交通安全执法监管。一是积极推动新技术和信息化手段的应用，配备超速监控等管理设备，完善交通管理设施；加大路面管控力度，依法严厉查处交通违法违规行为。二是进一步健全和完善治超工作机制，充分发挥各级治超工作领导小组的协调作用，强化交通、公安联合执法，严格落实违法超载驾驶人扣分记分制度，加快建立客货运驾驶人从业信息、交通违法信息、交通事故信息的共享机制。三是加强车辆生产、登记、营运准人等环节的监管，坚决杜绝非法生产和改装车辆进入运输市场，对在用非法生产改装车辆要强制召回或拆解。督促生产企业增设货运车辆限载等安全装臵。加快推广和落实重点货运源头运政人员巡查和派驻制度。四是加快研究制定治超责任倒查和追究办法，对车货总重超过55吨的非法超限超载车辆要依法从严处罚，并倒查货运源头、车辆源头和监管源头相关人员的责任。同时，研究推动将车辆非法超限超载列入以危险方法危害公共交通安全行为。
（七）建立完善道路生命防护工作机制。一是加强组织领导，地方各级政府成立由政府领导牵头负责的协调机制，充分发挥道路交通安全工作联席会议制度作用，明确并严格落实各有关部门责任。二是建立评估考核体系，各省（区、市）政府把生命防护工程纳入政府年度工作目标考核范围，考核结果作为对地方、部门领导综合考核评价的依据。三是加强农村公路交通安全组织体系建设，落实县级政府农村公路建设养护管理主体责任，建立乡村交通安全和公路养管协管员制度。四是对发生重大道路交通事故的，要将公路规划、设计、建设、养护等作为重要调查内容，严查存在的问题。对因交通安全设施缺失导致重大事故的，要追查责任并限期整改，整改到位前暂停该区域新建道路项目的审批。对事故多发、隐患得不到治理或者治理不到位的，要予以公开曝光，并依法依规严肃问责
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