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农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告（广东部分）
国土资源部咨询研究中心土地咨询部
摘要：广东省是我国经济发达地区，在发展经济和耕地保护方面的矛盾比较突出。广东在农用地用途管制和耕地保护方面有成功的经验，同时也存在着诸如突破规划指标、新的耕地保护目标责任书尚未签订、机制不完善以及建设用地需求较大而耕地后备资源匮乏等方面的问题。据此，本报告提出了：加强土地利用总体规划管理工作；从严从紧控制农用地转为建设用地的总量、结构和速度；完善耕地保护机制，加大耕地保护力度等建议。
按照咨询研究中心农用地用途管制相关问题研究调研计划安排，赴广东调研组于2007年5月16日～23日，对广东省的广州、江门、阳江三市及所属的花都市、开平市、阳西县进行调研。重点了解国发〔2004〕28号、国办发〔2005〕52号和国发〔2006〕31号文件中关于耕地保护内容的贯彻落实情况、经验做法、存在问题、有关对策和建议。调研组与省、市、县（市）国土资源管理部门及有关单位、乡（镇）、村干部群众代表进行了座谈讨论，并实地考察了土地开发整理现场。现将调研情况报告如下：
一、基本情况和主要做法
广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为288.25万公顷，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。
广东省地处我国改革开放的前沿地区，经济社会发展速度较快，2006年，广东省生产总值达到26万亿元，占全国的1/8，财政收入5000多亿元，占全国的1/7。但是，耕地保护与经济建设的矛盾一直比较尖锐。近年来，广东省各项政府和有关部门认真落实耕地保护目标责任制，实施土地用途管制。1999年至2006年，全省建设占用耕地连续七年实现占补平衡，基本农田面积始终保持稳定。但这种耕地保护总体形势危机。现有耕地和基本农田“不算耕地减少”、“可调整的基本农田”较多，真要调整将要付出高额代价。
（一）强化制度建设，落实耕地保护目标责任制
2006年，广东省政府制定下发了《广东省地级以上市人民政府耕地保护责任目标考核办法》（粤府办〔2006〕17号）。明确规定，地级以上市人民政府对《广东省土地利用总体规划》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，市长为第一责任人。省政府每年对8～10个地级以上市（全省共21个地级以上市）进行一次考核；在五年规划期内对每个地级以上市至少考核两次。省政府每年对各地级以上市的耕地保护责任目标考核结果和抽查情况进行一次通报。把耕地保护责任考核结果，列为各地级以上市政府市长工作业绩考核的重要内容。对考核不合格的责任人，按程序依纪、依法处理。为进一步规范对耕地保护工作的考核，省国土资源厅会同省直有关部门研究制定的《实施细则》，将于近期公布实施。
（二）严格土地利用总体规划和年度计划的实施管理，为落实农地用途管制提供了基础为落实土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，全省一方面是严格实施现行的土地利用总体规划，在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关。对不符合规划确定的管制原则和农用地转用，不予通过审查；另一方面，全省建立了“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对全省土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。并根据国发〔2006〕31号文件有关规定，建立健全用地计划的评估考核机制。省国土资源管理部门按照国发〔2006〕31号文件精神，严格土地利用总体规划调整、修改条件，禁止通过调整规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田依法上报国务院审批行为。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，现已完成送审稿，近期将报省政府审议。
（三）落实占用耕地补偿制度，确保依法占用耕地的占补平衡
1、按照国土资源部《耕地占补平衡考核办法》（2006年33号令）的要求，广东省建立了补充耕地储备制度，明确各地在用地报批时实行先补后占，并针对省内部分市（县）耕地后备资源不足的实际，按照依法、平等、自愿、有偿的原则，采取了地级以上市之间耕地储备指标有偿转让的措施，确保全省耕地的占补平衡。
2、加大自筹资金补充耕地的力度，鼓励多渠道筹资。2005年4月制定了《关于规范地方自筹资金补充耕地项目前期工作管理的通知》，2006年，全省验收自筹资金，新增耕地超过13万亩。经国土资源部批准，省内开展了城镇用地增加与农村建设用地减少相对挂钩试点工作。
3、强化了耕地占补平衡考核工作。
4、以建设促保护，加大基本农田建设力度。近年来，已划定284.67万公顷基本农田保护区，探索建立基本农田保护的长效机制。去年11月，国土资源部已确定在化州市、龙川县和雷州市设立三个国家级基本农田示范区。此外，省国土资源厅与有关部门协调，将建立6个省级、20个地级市基本农田示范区。针对国家和省的重点建设项目选址确实无法避开基本农田的情况，省国土资源厅会同省农业厅起草了《广东省非农建设依法占用基本农田跨地级以上市补划规定》，已报省政府审批。
（四）认真开展国土规划编制和土地利用总体规划修编工作，为下阶段实施土地用途管制，切实保护耕地打下良好基础。
作为省部合作试点项目，广东省国土规划经过一年多的努力，15个专题研究已通过了专家验收。目前，正在编制总体报告，今年底将全部完成规划编制工作，上报有关部门审批。新一轮省级土地利用总体规划修编前期专题研究成果，经省政府同意已上报国土资源部，6月底将完成省级土地利用总体规划大纲初稿。广州、深圳、江门、清远四市的市级规划大纲初稿已基本完成，其余市级规划大纲将于10月底形成初稿。在规划修编中，坚持了以保护耕地特别是基本农田为重要因素的指导思想，确保现有基本农田总量不减少。现有建设用地占辖区土地总面积比例较高的东莞市（已占到40%左右），还开展了《东莞市空间管制策略研究》和《东莞市土地利用极限研究》等项专题，寻求最佳的土地利用方式和用地结构、布局，研究成果对珠江三角洲地区的用地结构和产业布局的调整，提高土地利用效益及土地节约集约利用将起到有益的作用。
二、存在的主要问题
随着工业化和城市化进程加快，经济社会的较快发展，广东省对各类建设用地需求与日俱增。由于后备资源缺乏，能带来新增耕地的可开发资源日渐减少，严格耕地保护与保障发展用地，成为实施土地用途管制工作的难点。表现在耕地保护上主要问题有：
（一）现行土地利用总体规划确定的主要控制指标被突破，难以守住规划期末耕地保有量底线2006年全国土地利用现状数据显示，广东省的建设用地总规模已达175.28万顷，比2010年建设用地规划总指标158.26万公顷，多出17.02万公顷。全省建设用地比重已达9.75%，比全国平均3.4%高出2.87倍。调研的三个地级以上城市，建设用地面积，均超过了到2010年建设用地规划控制指标。其中，江门市2005年建设用地规模已超出规划期末2010年控制指标7.5个百分点。这些地方急需通过规划修编为建设用地寻找出路。另一方面，根据国家下达的控制指标，到2010年，全省耕地保有量为325.76万公顷，而2006年实有耕地保有量已降至288.25万公顷，相当于下达指标的88.5%，少保了37.51万公顷。据广东省新近土地调查结果，江门市现有耕地面积仅为规划期末控制指标的73.8%。江门市下属的开平市现有耕地62.38万亩，但其中可调整耕地面积12万亩，占到耕地总面积的19%。据调查，部分市（县）耕地质量有所下降。2006年，全市有关部门经对基本农田保护区的情况进行复核发现，占保护区面积近三成的基本农田不符合质量标准要求。广州市划定的基本农田中，现状为耕地的只有77%，其余为可调整地类园地、鱼塘和其它农用地。
（二）新的耕地保护目标责任书尚未签订，不利于用途管制措施的实施
目前，国家尚未正式下达各省的耕地考核指标，省也无法将指标分解下达各地市执行，并按新的考核指标层层签订耕地保护目标责任书。现行的耕地保护责任书，是延用1997年由省政府主管省长与地级市主管市长签订的责任书。由于签订时间较长，经济社会条件相应发生了较大变化，加之原有责任书中，对违责方的处罚，缺少明确规定，给一些地方违法违规用地，乱占滥用耕地
提供了可乘之机，成为造成大量土地违法事情的主要原因之一。
（三）耕地保护机制不完善，保护力度不足
1、土地利用总体规划的法律地位不明确，对违反规划或擅自修改规划，改变用地性质，进行非农业建设，缺乏明确惩处规定。一些地方制定的规划，缺乏科学性、合理性和透明性，难以发挥规划的龙头和宏观调控作用。对正常的经济社会建设不能提供必要的用地保障，造成违反规划，规避农地用途管制，改变土地用途上项目的问题。
2、运用经济手段保护耕地力度不足。多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。由于保护管理经费没有稳定渠道，经费不足，影响了保护责任和措施的落实。保护成效难以巩固。有的因缺少管理经费，甚至连基本农田保护的标示牌更新和维修工作都无法开展。国家规定，可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡（镇）政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法。
3、种田比较收益低，成为耕地保护的阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性不高，除了法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，保护经费不足外，种地收益低、缺少政府扶持是主要原因。据江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不愿种田的农民，不再承担“任务”经济责任，宁愿将田丢荒。有的租田给人种香蕉每亩600收入多元。
（四）建设用地需求较大，耕地后备资源匮乏
全省继续实现耕地占补平衡开始难以为继。特别是相关部门的规定，如林业作为生态保护用途不能占，禁止对滩涂进行围垦等，加大了耕地占补平衡的难度。
三、有关对策和建议
（一）加强土地利用总体规划管理工作，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制
1、为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。出台规划修编具体政策和操作指南，加快规划修编进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。
2、改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。规划编制中，除严格耕地保护指令性控制指标外，其它指标应改作指导性控制。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识。
3、尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。
（二）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量、结构和速度
1、按照有保有压、节约集约的原则，严格各类建设用地的审查、审批，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农地转用的控制和引导，凡不符合规划和农用地转用指标的，不得批准用地。努力挖掘城镇（包括开发区、园区）存量建设用地潜力。通过“腾笼换鸟”等形式，节约集约城镇存量建设用地，提高城镇存量建设用地承载人口和经济产出能力。
2、加强建设项目用地预审管理，严把项目立项关。通过与国家货币政策、财政政策和产业政策的协调运用，从源头上优化土地利用结构、安排项目建设时序，实行有保有压、区别对待，确保国家宏观经济健康运行。
3、改革土地审批制度，合理设置审批事项，理顺审批环节，简化审批程序，提高审批效率，积极为经济建设提供必要的用地保障。
4、扭转当前因山坡因林业部门管得严不能占，海滩因海洋部门管得严不能占，河滩因水利部门管得严不能占，唯有耕地管得不严非可以占用的局面。坚持“占坡不占田”的规划原则，建设山城（包括开发区）、山寨、山村；加强堤防建设，在确保安全的情况下，建设滨江河城镇和村庄。真正落实对“耕地实行特殊保护”的法律规定。
（三）完善耕地保护机制，加大耕地保护力度
1、建立完善耕地保护目标责任制，制订严格的考核办法，明确责任内容、量化考核依据，实行耕地保护责任“一票否决权”。
2、实行耕地保护“权、责、利”结合，制定并落实耕地保护的激励政策和措施。一是建立在耕地保护的“财政支农”、“财政扶耕”的政策导向，借鉴保护公益林的做法（广东省财政对公益林保护，每亩每年补助18元）。给耕地保护单位一定的保护资金，以提高农民保护耕地的积极性；二是通过财政支持，促进农用后备资源的开发和土地整理和灾毁农田的复耕工作，并增加基本农田保护区管理经费；三是从耕地开发费、耕地占用税中列出专项资金，增加对基本农田基础设施建设的投入，提高土地肥力和抗灾能力；四是充分利用农用地分等定级成果，完善耕地分类和基本农田的划定。
3、国土资源部尽快下达省级政府耕地保护责任目标考核指标，以便省级政府适时分解下达逐级考核指标，并按新的考核指标逐级签订耕地目标责任书，落实耕地保护目标责任。目前，各级政府可先按2007年度土地利用计划签订责任状。
调研组成员：刘文甲 李尚杰 李伟
执 笔 人：李尚杰
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