新型农村医疗保障体系的调查报告_农村医疗保障调查报告

调查报告时间：2020-02-28 22:16:06 收藏本文下载本文

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关于新型农村医疗保障体系的调查报告

参加者：陈丹实践主题：新型农村医疗保障体系的现状调查时间：2月2号

地点：常熟市支新村现将此次实践报告的有关情况报告如下

摘要

时至今日，正规的社会保障制度仅覆盖属于正规部门的部分城镇居民，农民多以家庭、以至集体为单位进行“自我保障”。经过28年的经济起飞的持续繁荣，催生了农民对医疗、养老和最低生活保障等社会保障的迫切需求；而国内城乡产品和要素市场的逐步融合，中国快速融入国际市场的趋势，也呼唤城乡统筹的社会保障。新一届中央领导集体的新发展观的核心内容是统筹城乡经济社会发展。而随着社会主义新农村运动的推进，政府将会增大对农村的投入，这在某种程度上会开辟了加快农村医疗体制改革和重新构建的进程的道路。本文试着从现有农村医疗体系出发，以及借鉴国外的农村医疗体系完善的经验，对农村的医疗保障体系的完善进行一些浅显的分析。

调查结果、现状是：

一．我国农村医疗保障的现状

改革开放以来，党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施，农村缺医少药的状况得到较大改善，农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。

从总体上看，“农村卫生工作仍比较薄弱，在农民的医疗保障方面依然面临诸多困难，存在不少问题”。主要表现在以下几个方面：

（一）医疗费用增长过快，超过了广大农民的实际经济承受能力

医疗费用增长过快，广大农民无力承受是目前中国农村普遍存在的问题之一。据卫生部副部长朱庆生透露，在农村大约有 40 ％至 60 ％的人看不起病。在中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家死亡的人数估计在 60 ％至 80 ％，原因之一，就是目前医疗费用增长过快，无钱看病买药、无钱住院治疗的病人增多。据调查，农民生病无钱就诊的比例由 1985 年的 4% 上升到 2003 年的 11%，需要住院而无钱住院的比例由 13.4% 上升到 29.5%。在贫困山区，由于无力支付医疗费用，应住院未住院的有 89%。医疗费用增长大大快于农民收入的增长已经成为一个显著的问题。“从 1990 年到 1999 年，农民平均纯收入增长 2.2 倍，而每人次平均门诊费用和住院费用分别由 10.9 元和 473.3 元增加到 79 元和 2891 元，增长了

6.2 倍和 5.1 倍”。对宁夏回族自治区 2470 户、11140 人医疗费用调查显示，全年人均医疗费用为 178 元，医疗费用占人均收入的 12.4%，有 45% 年人均收入不到 1000 元的农户医疗费用占全年收入的 21.6%。“虽然农村的医疗费用相对低于城镇水平，但医疗费用的增幅仍大大超过了农民的承受能力”。

医疗费用的大幅度上升（高于同期农民人均收入增长的一倍以上），给农民看病问题造成了沉重的经济负担。农民得到的医疗服务水平远远低于城镇居民，但其经济风险却相当于城镇居民的 17—30 倍。农民住一次院，意味着承担 20 倍于未住院就医者的经济压力。1000 元以内的医药费用对农民的生活还不会造成严重影响，怕的是万元以上的医药费用，1-2 万元就会使农民背上沉重负担，3-5 年缓不过来。2-3 万元有可能使一个家庭破产，或者有病干脆就不治了。目前越来越多的农民无力承受日益增长的医疗费用，成为当前农村医疗卫生保障的突出矛盾。

（二）农民因病致贫、因病返贫情况日趋加重

“农村中因病致（返）贫的情况非常普遍，其中因病致贫 , 因病返贫的农民占贫困户的 30% 至 40%，有的地方甚至高达 60% 以上。即使在一些经济发达的地区，仍有 20% 以上的农民看不起病”。“什么都可以有，就是不能有病”，“救护车一响，一头猪白养；住上一次院，一

年活白干”，“脱贫三五年，一病回从前”。这是中国一些农民因生病带来生活窘境的写照。“ 由于农民的整体收入水平比较低加之医疗价格和医疗费用的大幅攀升，致使西部农村不少地区因病致贫、因病返贫的现象大量发生”。据调查，大病医疗费用平均额在 10 万元左右，相当于农村一个 4 口之家 16 年的纯收入总额，有的家庭因此债台高筑，甚至倾家荡产，形成第二次贫困。当人们刚刚分享改革的成果时，不幸的疾病灾难随时随地地破坏着幸福家庭的喜悦，十余年来依靠党的政策及勤劳的双手积攒下来的积蓄，因一个大病号的产生而荡然无存。“不怕穷，就怕病”“穷”可以靠勤劳战胜，只要政府的好政策不变，最终总能致富的。但一旦生一场大病，就什么也没有了。“有资料报导，在沿海发达地区的江苏省泰州市，根据 1997 年对全市六乡 30 个村进行的普查，在重点调查的 499 户贫困户中，因病致贫、因病返贫的农户占 96.5% ”。尽管我国政府每年花了很大力气进行“扶贫攻坚”但因病致贫、因病返贫情况不容乐观。

（三）卫生资金缺乏，卫生资源分配严重不平衡

作为枢纽的乡镇卫生院承担着农村预防、保健、医疗、康复等工作，是国家直接为广大农民提供服务的基层卫生机构。但目前这个阵地不是在发展，而是在不断萎缩，原因之一，就是政府的卫生资金投入严重不足。1998 年至 2002 年，政府农村卫生资金投入总量占财政支出的比重由 1 ． 02 ％，下降为 0 ． 69 ％。占全国近 80 ％的农村人口，花费的卫生费用只占卫生总费用的 33 ％。目前，“构建农村医疗保障体系缺少各级政府相应的财力支持，医疗保障资金来源是向农村中的广大农民筹集”。而政府投入的有限的资金以撒 “ 芝麻盐 ” 的方式花掉了，没有把有限的资金集中起来去解决那些危害大、能给农民造成经济负担重，甚至因病致贫、因病返贫的大病，解决真正需要解决的问题，影响了资金效能。

原因之二，就是卫生资源分配严重不平衡。卫生资源投放主要集中在城市，占全国人口 15 ％的城市居民享受着三分之二的医疗卫生资源，而占 80 ％的农村人口却仅获得不足三分之一的医疗卫生保障服务。2001 年世界银行、世界卫生组织联合对各国卫生保健状况进行了一次评价，我国排名在 140 多位，主要原因是我国卫生资金缺乏，卫生资金分配严重不平衡且没有合理利用，占总人口 80% 的农民缺乏严重的医疗卫生资金保障。

（四）卫生人才短缺、基础设施落后

目前，我国农村地区医疗卫生人才短缺，“ 乡村医生和卫生员 129 万人，比 1997 年下降了不少”。在乡村，除了乡镇卫生院、卫生所初具规模，有各科医生、护士、检验员，还能有几张病床外，基层医卫人员学历水平、专业技术水平普遍偏低，中专学历的占 60-70%(非正规学习毕业)。不少是从当年的赤脚医生转过来的，年龄多在 50 岁上下，接班的年轻人基本留不住。而且，乡村里的医生大多数都是 “ 多面手 ”，光靠肉眼、把脉治病。看病、处置、护理一人兼任。这样的人才结构要处理各种各样的疾病是远远不够的，再加上乡村医生本身业务培训、学习几乎是零，村民想要得到有效的治疗很不容易。这样的人才结构，为今后医疗事业的发展埋下了隐患。使乡村两级卫生机构无法保证农村基本医疗和公共卫生工作的落实，我国农村地区医疗卫生人才不仅短缺，预防保健机构、乡镇卫生院数量和床位数也不断减少，而且基础设施落后。大医院、好设备和高水平医生都集中在城市，不少乡镇卫生院的房屋及医疗设备老化严重，有的已损坏失修，不能使用。一些破旧不堪的乡镇卫生院，也是“小病没人去，大病看不了”。由于医疗设备陈旧老化，防疫保健工作削弱了，绝迹多年的传染病、地方病又死灰复燃。总之，举步维艰的经济状况、落后的基础设施和技术水平以及参差不齐的人员队伍，难以承担农民医疗保障载体的重任。

（五）优生优育难推广

在农村许多人的病都是先天不足和儿童发育期营养不良造成的。虽然乡卫生院经常宣传优生优育，可是这么多年来，一点作用都没有，农村妇幼保健服务的利用率明显低于城市。农村地区的产妇住院分娩的仅占 21.7 ％，在家中分娩的占 76.6 ％。妇女常常留下产后妇科病，有许多农村妇女在怀孕期间仍然要参加重体力劳动，更无法保证孕期起码的营养。同样，农村

儿童的营养不良成为普遍现象，全国农村儿童的健康体检率只有 33.4 ％。地方病主要分布在农村，如地方性氟中毒、碘缺乏、血吸虫病等在很多县还没有得到控制，地方病的防治任务还十分艰巨。现在许多父母把几个月大的孩子放在家里给老人代管而自己外出打工，根本谈不上优育。

（六）管理薄弱，假药、劣药泛滥成灾

目前在我国乡村地区假、劣药品的流行非常猖獗。这些假、劣药品相当一部分是从城市回收来的。这些多数已经是过期失效的药品，最终还是流到了防范意识差，管理薄弱的广大乡村。据统计，80 ％的假药都集中在农村。而且，那些 “见效快”且价格合理的药，在许多农民眼里就是好药，毒副作用不在他们考虑之列。一些药品制造商和销售商利用这一特点，常常把一些毒副作用强而短期疗效比较明显的、在城市已经禁止出售的、甚至是一些库存积压过期的药品销往农村市场，这表明，占全国大半数以上的农村人口的用药安全保障正受到严重威胁。

（七）薄弱的文化意识影响农民参保积极性

目前，政府和集体多方筹资为了解决农村的医疗保障问题，这本是“借千家之力，解一家之难”的好事，可实际工作中增强农民的参与意识却很难。广大农民由于受教育不足以及经济条件的限制，一般小病小灾不在意，根本不看病，更不用说自我保健了。个别有迷信思想的农民，即使村集体为其出钱，让他入保，他也不入，还认为这是别人 “ 诅咒 ” 自己。也有相当部分农民社会医疗保障意识不强。农民害怕交了钱而不得病，钱被别人使用，心理上不平衡。据调查，眼下一些乡镇能积极响应的村民只占 40 ％。如果一户农民得到救助，全家人会感激得热泪盈眶；可对于没有享受到的农民来说，却往往有抵制心理。总之，农民现有的文化意识影响着农民参与医疗保障建设的积极性。

（八）基层政府信用危机影响农民参保热情

据了解，目前，合作医疗的覆盖率仅占全国行政村的１７％，农村居民中参加合作医疗者仅为９．６％。有关专家分析，一个不可忽视的原因就是农民不太相信建立合作医疗制度能给农民带来很大的好处。因为根据经验，农民认为在合作医疗制度存在不平等的待遇。例如在集体经济时代实行合作医疗时，社队干部及其家属往往多拿药、拿好药、带头欠费等，一般村民享受不到同样的待遇。以至很多农民认为是“群众交钱，干部吃药”。农民没有相应的措施保障基层政府从他们身上收走的钱，能够用于医疗保障，这些钱很可能成为基层政府又一项乱收费，最后落入干部的腰包。因为政府以前的一些政策，已经让农民有了类似的经历。政府的信用在一定程度上发生了危机。事实上，基层政府也缺乏相应的监督制度保证从农民身上筹集的合作医疗基金得到有效利用，保证用于农民的医疗保障上面。

经验体会：

二．对我国农村医疗保障体系完善的提供的经验

（1）.城市雇佣工人的医疗保障体系的建立与社会保障制度的完善在先，向农村居民扩张和覆盖在后工业化起步前，农民的保障在家庭范围内进行，土地是农民医疗保障的核心。工业化起步后，城市雇佣工人由于缺乏土地等生产资料，防范和应对风险能力比较差，他们的医疗保障就成了普遍问题。社会救助是医疗保障的起点。但随着工业化的深化，救助性质的社会保障体系无法满足经济和社会发展的需要，最后导致国家全面介入，以建立完善的社会保障制度。而在现在社会保障体系覆盖到农村居民之前，农村家庭自我保障仍然起着重要作用。由此可见，对风险防范和应对能力的差异导致不同产业从业者社会保障制度设立的次序差异，不能单单归结为“城市工业政策偏斜”、“对农民歧视”。

（2）.农村医疗保障体系的完善一般在工业化进程的中后期实现

农业是小部门是工业社会的一般规律。农产品的国际贸易加重了农民的竞争压力和经营风险，同时工业化、城市化和老龄化使农村人口的家庭养老难以为继。一方面，出现在农民群体中的诸多社会经济问题，使农民产生获得与其他社会成员同等待遇的诉求，迫使政府将农

村医疗保障体系的完善提到日程上来；另一方面，因为快速工业化而迅速发展的社会生产力也为之提供物质基础。

（3）.国家财政或支持确保农民在医疗保障的实质平等

农民在工业化社会中的经济弱势地位，决定了单纯依靠农民自身的筹资无法确保农村医疗保障制度的自我维持。因此，国家财政补贴或支持是农村医疗的保障，以确保所有公民在享受医疗保障方面的实质的平等，这已经成为各国制度运做的常态。

（4）.完善农村医疗制度兼有农业结构调整目标

农村医疗制度的完善将提供了促进农业结构调整，提高农业竞争力的制度安排。如向农民提供农村医疗保险补贴将有利于抵抗生产经营风险。

理性思考、建议：

三．我国的新型农村合作医疗体系能够真正保障广大农民的基本生活和保持农业的持续稳定发展，它是有中国特色社会主义社会保障体系的重要组成部分，进而促进整个国家社会保障体系的建立和完善。所以，我们主要应从以下四方面着手：

（1）.以城乡一体化为目标和方向

发展市场经济，必须以社会保障事业作支撑，有效率的市场应该是统一的市场，相应地，在社会保障方面也要打破“城乡二元结构”，最终实现社会保障事业的“城乡统一”。从世界社会保障制度变迁分析，社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村，最终实现城乡统一，这是一种必然趋势，也可以从历史和现实发展过程以及不同的理论解释中得到印证。城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统，而在制度形式上应该是统一的，城乡都应纳入到社会保障的总体框架之中。

坚持城乡一体化的政策导向，必须改变重城市轻农村的社会保障政策，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面，逐步削减政府在城镇的福利开支，取消或降低城镇居民的福利补贴，如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等。同时，按照权利与义务对等的原则，完善城镇社会保障制度。另一方面，改变长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会保障的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，把此资金作为建立农村保障机制的基金，实行工业反哺农业。同时，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。并且，在城市化的进程中逐步的将农民工纳入城市卫生医疗保障体系，解决他们的后顾之忧。

(2).积极发展新型合作医疗制度

在农村医疗保险制度方面，应积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。目前，我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合作等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，村办村管、村办乡管、乡村联办、乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，是广大农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。因此，各地应积极发展与完善农村合作医疗。首先，正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡(镇)合作医疗组织为重点，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗组织体系；其次，合理补偿医疗费用。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例。既要考虑让群众普遍受益，又要考虑对大病、重病患者的重点补偿。在以大病统筹为主的互助合作医疗制度为重点的基础上，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村

地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。探索实行符合当地条件和农民意愿的合作医疗保障方式，尤其可以探索实行民办公助的集资型合作医疗保险方式。其次，推行医疗服务体制和药品流通体制，解决医疗卫生服务价格和药品价格上涨过快，对低收入农村居民的就医能力和合作医疗保障能力的困扰。

(3).采取各种措施增加农民收入

按照现行的做法，新型合作医疗制度的建设只是将传统的社会保障范畴涵盖到农村。显然，这处在发展中的我国将遇到一个难以逾越的障碍，即农民较低的收入水平，使得其中的医疗健康保险措施难以推行。因此，建立和健全农村新型合作医疗制度必须加快农业发展，努力增加农民收入。一方面，国家要采取各种措施调整农村产业结构，增加对农业的投入，通过各种途径增加农民的收入；另一方面，切实减轻农民负担，让农民休养生息。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，同时针对许多农民不愿种田的现状，适当减免农业税，让农民休养生息，在没有健全农村社会保障体系之前，依靠自己的力量解决最低水平的必需的医药保健需求。

（4）.多方面筹集新型合作医疗制度的建设资金

资金来源是新型合作医疗制度的核心内容，也是农村社会保障中的一个重要问题。建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集新型合作医疗基金的机制，为农村社会保障制度的改革提供保证。新型合作医疗资金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方，但国家要明确三方的合理投资比例，政府要增加对新型合作医疗的投入。我国政府财政支出用于社会保障的比例与其它国家相比是较低的。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%，日本为37%，澳大利亚为35%，我国只有10%左右。其实这10%的投入也是绝大部分给了城镇职工。因此，要广开融资渠道，为了弥补国家投入的不足必须开辟新税源，征收社会保障税，也可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村保障基金渠道。同时，要建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下；要鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险；要通过有关政策和大力发展集体经济，强化农村集体对保障资金的投入。

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