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邳州市农村土地流转现状的调查报告
作者：董士玲 吴 健
来源：《新农村》2010年第08期
摘 要:党的十七届三中全会指出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。随着这项重大决定的实施,农村土地流转的规模和速度必将呈现快速发展的趋势。为了解徐州市农村土地流转工作的现状及存在的问题,分析近年来的有关农业政策,特别是当前农业补贴政策存在的问题及对农村土地流转的影响,总结近年来徐州市农村土地流转的主要模式和成功经验,分析农村土地流转的影响因素,有针对性地提出发展多种形式的农村土地流转的对策措施及政策性建议,为制定相关的配套政策提供决策依据,为统筹城乡发展提供决策参考。带着这些问题我们对邳州市的农村土地流转情况进行了深度调研,对邳州市农村土地流转的现状、流转的主要类型、流转的主要做法等方面的问题有了较清晰的认识,并在借鉴全国其他地区土地流转经验的基础上,针对邳州市土地流转的实际情况提出了切实可行的解决之策。
关键词:土地流转 基本情况 主要问题 建议
一、目前土地流转的基本情况
1.土地流转处于无序状态,流转行为不规范
目前的土地流转主要是群众自发进行,处于无组织性地盲目开展的状态,缺乏各级政府部门和单位有效的组织和引导,流转过程存在诸多不规范的问题:大多只有口头约定而无书面合同;少数虽有合同,但不规范准确,导致双方的权、责、利无法得到有效保障。所有这些问题的存在导致的结果是土地没有得到合理充分利用,土地难以实现规范、有序和高效流转,整体呈现出流转速度偏慢,流转期限偏短,规模经营水平偏低等特点。
2.土地流转的档次不高
主要表现在两个方面:其一是流转的形式档次不高,全是散户流转,不成规模,流转形式绝大部分仍属最低层次的委托代管形式。流转后效益比较低,对农业产业结构调整推动作用不大,难以形成规模化种植。其二是流转土地的开发档次不高。由于许多流转的土地仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态,流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强,很难形成规模经营,土地没有得到充分利用,农业产业化发展滞缓。
3.机构机制不健全
《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门,但县乡村均未建立土地流转领导机构、工作机构和服务机
构,也没有制订出台土地流转的指导性文件、工作职责和制度体系,对土地流转的引导服务和管理监督职能未能落实到位。
二、调查中发现的主要问题
在调查中发现,徐州市土地流转主要存在以下一些问题:
1.各乡镇上报的土地流转数据水分大,工作人员业务不熟悉,操作不规范,土地承包管理工作亟待加强。
主要表现在:一是据我们调查,全市土地流转实际面积为15.953万亩,占各乡镇上报土地流转面积30.1万亩的53%;在乡镇政府保管的签订书面合同的面积为7.826万亩,占各乡镇上报土地流转面积30.1万亩的26%;由于业务人员经常变动,兼职人员多,专职人员少,本身又不认真学习业务,对转包、转让、出租、入股、互换等几种流转形式的概念没搞清楚,随意上报数据。按规定转让还需填写农村土地承包经营权转让申请表,转让和互换方式流转的,18周岁以上的家庭成员应签署意见,承包方应当办理农村土地承包经营权证变更手续。目前乡镇上报的转让面积
2.89万亩,互换1.2万亩,均未办理任何手续。二是大多数农户之间的土地流转书面合同内容不完整,在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意,绝大多数土地流转不按规范签订合同,有的乡镇自己打印的合同,有的甚至根本没有合同,只是口头协议。即使签订了书面合同,所签书面合同条款很多都不规范,内容过于简单,对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏具体明确的规定;有的超过了二轮承包的剩余期限,与农村土地承包法相违背。三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、鉴证或公证机关公证。虽然我市在第二轮土地承包中做了大量工作,保证了二轮承包工作在全市的顺利进行,但由于多种原因,仍存在不少问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包;一些地方承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;全市仍有一定数量的土地承包经营权证尚未发放到农户手中;有的地方土地承包台账管理不健全,土地经营权证、承包合同、台账与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台账,有的乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。市农业部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,一些乡镇土地流转仍处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。乡镇农经管理职能在机构改革中统一划归后,全市没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员,土地承包管理有名无实,有的乡镇有编无人,土地流转管理处于真空状态,影响了土地流转的规模和效益。
2.流转缺乏市场化机制
一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。加之,流转缺乏中介组织,信息传播渠道不畅,很大程度上延
缓了土地流转的进程。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
3.土地规模流转难度较大
农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入,能否引进讲信誉、有实力的业主,能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力转移,以外出打工为主要方式,其他家庭成员大多仍在农村从事农业生产,这部分人依靠承包地收入维持基本生活。所以,如果没有良好的、稳定的收益保障,很多人宁愿粗放经营,甚至不惜撂荒,也不愿流转土地。
4.乡村基层组织工作力度不大
部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的思想,工作不到位,引导不力,服务滞后,影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。一些村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面,没有发挥好应有的作用。
5.开发业主引进难
由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业,收益比较低,因此,业主对投资农业开发极为慎重,真正有实力的企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前,全市引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性强,只想靠政府支持;有的管理水平低,科技含量不高;有的项目选择不准,产业趋同,品种单一等。
三、促进土地合理有序流转的建议
1.加大对《农村土地承包法》的宣传贯彻力度
确保农村土地家庭承包关系的长期稳定是实现流转的基础和前提。各级各部门要采取多种行之有效的措施,将《农村土地承包法》的精神实质宣传贯彻到每一个农村基层干部和每一个农民,要使广大农村干部和农民充分认识到,实现农村土地家庭承包关系的长期稳定是党中央的一项基本国策,推进农村土地使用权的流转并不改变土地家庭承包关系。要向农民宣传加速农村土地使用权流转是《农村土地承包法》的一项重要内容,是农业现代化的客观要求,对实现农村生产要素的合理流动和优化配置,提高土地经营效益,加快农村劳动力向二三产业转移,促进农村经济快速发展具有十分重要的意义。
2.健全机制,规范土地流转
土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定,需要有一系列的程序和规范,出现矛盾和问题后可规范具体解决。一是建立土地流转制度,推广规范化的土地流转标准合同文本,强化发包方、流出方和流入方三方的“契约”行为,保持土地流转承包关系及经营权益分配的合法性和规范性。二是建立健全土地流转管理和服务组织。在各级相关管理部门内部设立土地流转管理机构,并赋予相应的管理职权,加强对土地流转的规范管理,并成立相应的流转纠纷仲裁机构,搞好土地流转的中介服务,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
3.制订出台优惠扶持政策
农业龙头企业、农民专业合作组织等在发展农村经济带动农民增收致富过程中起着至关重要的作用。国家应制订更加优惠的政策,加大扶持力度,拓展发展空间,特别是要加大对农民专业合作组织发展的扶持力度,充分利用其“外联市场、内联农户”的作用,逐步打造产业品牌,自主开发经营项目,吸引农户入股,积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”,办成应用推广新科技的“试验区”,办成农民增收的“聚宝盆”,提高土地流转的经济效益,提升土地流转的开发档次,推动土地流转的进程。
4.把握好农村土地流转的基本原则
农村土地流转必须坚持群众自愿、平等协商、有偿、依法有序的原则,同时在土地流转中不得改变土地权属关系,不得随意改变土地承包关系,不得擅自改变农业用途。农民对自己的承包土地拥有是否流转的全部决定权,任何人不能强制农民流转土地。土地流转要切忌“一窝蜂”或“大跃进”的方式大规模搞,要在不断总结试点和成功经验的基础上,稳定、有序和适度加以推进。
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