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北京市棚户区改造项目融资模式研究
2014年03月31日09：32 徐 明 来源：金融时报
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棚户区改造是关乎首都民生和发展的重大政治工程，也是以人为本的新型城镇化建设重要的突破口。北京市自2009年开展棚户区改造工程以来，先后启动了“三区三片”和“新增五片”等棚户改造工程，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力。2013年，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，北京市将棚户区改造作为第一要务，计划在5年内完成全市棚户区改造，总投资达7944亿元。国家开发银行北京分行以“服务首都”为宗旨，贯彻落实北京市棚户区改造战略部署，与市住建委、重大办加强合作，率先支持了新棚户区政策下北京市首个棚户区项目——西城区百万庄北里居民住房改善项目，编制了《北京市棚户区改造系统性融资规划》。本文针对北京市新一轮棚户区改造项目的融资特点，探索与之相适应的融资模式，提出支持北京市棚户区改造的思路建议。
北京市棚户区改造的类型及难题
（一）北京市棚户区改造的类型。2013年，北京市在原有城市和国有工矿棚户区改造类型上，将棚户区改造范围扩展至五类，分别是中心城区平房院落修缮、老旧小区综合整治、城中村、边角地整治拆迁遗留项目、城乡接合部改造以及城市和国有工矿棚户区改造。
（二）北京市棚户区改造的待解之题。随着经济社会发展和棚户区改造范围的扩大，尤其是本轮棚户区改造重点集中在城市中心区，面临的问题进一步复杂化，主要体现在，一是开发难度高，拆迁难度大。大多数棚户区改造项目市场运作空间小、配套设施建设压力大，同时，由于北京的高房价和特殊的地缘政治特点，拆迁难度更大。二是开发建设资金缺乏，融资困难。棚户区改造开发建设资金需求巨大，仅依靠财政资金无法平衡缺口，贷款方面存在资本金缺口及融资抵押物匮乏等问题。三是区县发展水平差距较大，建设资金和土地资源供给能力差别较大，棚户区改造可支配资源不均衡。四是市、区两级投融资平台缺乏联动机制。各区县在棚户区改造过程中更倾向于使用下属平台进行投融资，市级平台的资源和优势未充分发挥。五是土地开发拆建分离的模式不利于项目整体的资金平衡。
北京市棚户区改造融资模式探讨
（一）政府回购模式。该模式适用于公益性强、项目收益差、商业开发价值不高、主要依靠政府的财政资金还款的棚户区改造项目，如改造用途为绿地或公共建筑用地项目。该模式由区县政府授权某主体负责项目实施，按照《政府采购法》与实施主体签订BT协议，逐年支付回购资金。实施主体通过招标选择项目建设主体，并为其提供融资担保。项目建设主体向银行申请贷款，以政府回购资金作为还款来源。项目所在区县需要与银行签署还款资金差额补足协议。如在委托代建或BT协议中明确约定回购资金来源，且评审认为资金来源可靠的，可使用委托代建、BT等协议项下的应收账款质押作为担保。实施主体可为有实力和资质的民营企业、国有企业或地方政府融资平台等。
（二）市场化运作模式。该模式适用于具有良好的收益、能够实现自身平衡改造项目。在该模式下，政府支持项目公司部分资本金，其余资金由项目公司从银行进行融资。筹集资金时，可考虑棚户区居民以拆迁补偿款入股项目公司，一方面减轻项目公司拆迁补偿的资金压力，另一方面居民通过股权投资的回报可以在安置后获得稳定的收入来源。该模式可选择社会投资者、政府融资平台等作为项目的实施主体，优点是通过土地开发收入平衡部分改造投入，能最大程度减轻政府的财政负担。
（三）REITs模式。由于各区县经济发展水平相差较大，在承担的棚户区改造任务量和可支配的资源上也不尽相同，可通过REITs模式盘活存量资产，统筹全市的改造资金和土地资源，促进资金的整体平衡。REITs 模式由市保障房投资中心将保障房资产抵押给信托公司，并进行打包，在交易市场流转。投资者的收益为同期保障房租赁市场所获得的收益，差价由政府进行补贴。通过REITs募集的资金，投资中心用于棚户区改造投资，开发收益用于新增保障房建设，扩大REITs资产池规模；通过棚户区改造新增的保障房资产，也交由投资中心统一管理，实现保障房存量资产滚动发展。建议棚户区改造REITs由投资中心和国有信托公司共同发起。为了缩小风险涉及范围，可采用私募形式，融资对象限于一定范围，如国开行、公积金、社保资金、保险资金、大型央企和国有企业等，不对普通投资者发行和流通。
（四）政府引导性发展投资基金模式。对于项目资本金不足问题，可参照北京市小城镇发展基金模式，建立棚户区改造政府引导基金，吸引社会资本参与棚户区改造进程。在资产管理层面，政府投融资平台为项目的开发建设主体，基金对棚户区改造、棚改区商业开发、安置房建设、物业经营等项目进行股权投资或提供债权融资，以股权投资为主。基金的主要收益来源包括棚改区商业开发股权投资收益、安置房物业及附属设施经营股权收益、债权投资收益。政府投融资平台作为GP对发展投资基金承担无限连带责任风险；其他投资人作为LP，以其投资金额承担有限责任；基金以所持股权对所投资企业承担有限责任。
（五）私募债模式。该模式具有审批便捷、发行条件宽松、融资规模不受限、期限相对较长、资金使用灵活、成本相对较低等优势，与棚户区改造资金需求特点具有很高的契合度。由政府指定或设立的投融资平台为发债主体，由主承销商代理承销，并实施统一监管、审核资金的支付使用、项目回款资金最终归集以及还本付息，结算经办银行负责资金的支付结算和项目回款的初步归集。承销商还可根据发行主体要求，提供委托贷款服务，并对贷款项目进行监督和资金回收等。主要还款来源为棚户区改造项目的商业开发运营。为降低发行成本，可考虑由政府或主承销商给予信用支持。
北京市棚户区改造融资的相关建议
（一）建立并完善金融支持棚户区改造的工作机制。包括落实国务院以及北京市关于棚户区改造融资支持政策，建立全市棚户区改造资源的统筹机制，建立区县合作利益分享机制，完善各相关委办局间的协作机制。
（二）加大财政支持力度。包括盘活存量资产，拓宽财政资金来源，设立棚户区改造专项资金，积极争取国家金融支持棚改政策倾斜，以市保障房投资中心为主体建立市级棚户区改造融资平台，做大做强区县融资平台，提供贷款贴息，扩大税费减免适用范围。
（三）积极拓宽融资渠道。包括通过多种方式鼓励和支持社会资本参与棚户区改造，支持有实力、信誉好的国有企业在政府组织下参与改造，规范利用企业债券融资，鼓励金融机构通过债券、基金、信托等方式提供多元化融资支持，积极争取国开行软贷款支持。
（四）建立棚户区改造资金的风险控制机制。包括建立棚户区改造资金专项账户，严控政府债务上限，建立偿债准备金制度，建立棚户区改造风险分担机制，建立棚改投融资检测评估机制。
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