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关于实施监督法的思考
法律的生命力在于实施，对于一部新法更是如此。监督法是人大常委会行权履职的尚方宝剑，因此，监督法颁布后，湖南省常德市鼎城区人大常委会每届都举办规模较大的监督法培训班，对相关人员分层次进行培训，还多途径、多形式地对监督法进行系统宣传，对监督法在鼎城区的有效贯彻实施起到积极促进作用。从监督法实施多年的情况来看，笔者认为当前有两个问题值得我们重视并切实加以解决。
第一，我们应该对照监督法，把那些还没有完全达到监督法规定的做法统一到监督法的要求上来，做好“规定动作”，切实做到有法必依。第二，对监督法还未规定或未能具体规定的工作要有足够认识，对做和不做以及做到什么程度要有清醒的判断，那就是结合本地的实际，在法律的框架内努力创新“自选动作”。
解决好第一个问题的前提是学好监督法，认真理解立法背景和立法本意，把思想统一到监督法的精神实质上来。认真对照监督法就会发现，监督法颁布之前，甚至可以说在实施后的一段时间，无论是区人大常委会还是“一府两院“，在实践中都有不少做法与监督法的规定是不完全一致的，需要做出适当调整。
对照监督法，笔者认为有些地方在实际监督工作中打了一些折扣，归结起来主要存在以下问题。
一是在听取和审议“一府两院”专项工作报告方面还不规范。听取和审议“一府两院”专项工作报告，是监督法的一项新规定。鼎城区人大常委会过去也有类似的做法，但不够规范。从选择议题的途径、形成工作计划到会前、会中、会后的做法都与法律规定有一定差距。会前，没有坚持专项工作报告应在人大常委会召开前送给每位常委会组成人员。监督法规定，“一府两院”的专项工作报告应当在常委会会议召开前十日送交常委会，并于七日前送给每位组成人员，这一点以前没有做到，实际做法是大部分材料要在会上才发，常委会组成人员现听、现看、现说，审议发言很难有品位、上档次，影响审议质量。会中，安排听取的议题多，安排审议的议题少，形不成审议意见。会后，满足于文来文往，缺乏强有力的督办机制。按照监督法的规定：对于专项工作报告，都应“听取和审议”，而不能只简单地“听取”。为解决好这一问题，区十六届人大常委会换届之后出台的《鼎城区人大常委会会议工作规程》已予以明确，相信在今后的工作中将会做得更加规范。
二是在向社会公开方面还不到位。按照监督法规定，人大常委会听取和审议专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况等，均应向社会公布。这方面鼎城区人大常委会还未完全做到，与法律要求还有一定距离。按政府政务信息公开的要求，换届之后，区人大常委会加大了这方面的工作力度，通过《鼎城人大》简报、鼎城人大网、常委会公报、区有线电视等尽可能使人大的工作尤其是监督工作公开透明，自觉接受人大代表和全社会监督。
三是在“一府两院”列席会议和向常委会报告工作的做法上还有待改进。监督法规定常委会会议上的报告人应是“一府两院”主要负责人，政府可以委托有关部门负责人向常委会报告。以往鼎城区人大一贯的做法是“一府两院”主要负责人报告的少，委托副职和部门负责人报告的多，甚至有些时候部门负责人又委托给部门的副职或基层单位的负责人向常委会报告，举行常委会会议时，法定出席、列席会议的人员也没有做到应到尽到，从事人大工作的人员“种别人的地、荒自己的田”现象司空见惯，代会、请假、开会中途退场的情况也时有发生，这与法律本意相悖，应该予以改进和规范。
四是在审议意见的形成、制文、送达、催办等方面还有待加强。审议意见是监督法作出的新规定。监督法在第二章、第三章、第四章中都涉及到审议意见的问题，人大常委会在听取和审议四种报告即专项工作报告、计划预算执行情况报告、审计工作报告和执法检查报告后，均要整理审议意见，交由“一府两院”研究处理。从鼎城区人大以往的实践情况来看，对常委会审议议题都形成审议意见，对主任会议讨论部分全区有影响的大事都形成主任会议交办函或主任会议纪要，效果比较好。但议题还比较宽泛，在督办、承办、结果处理等环节上还比较粗糙，落实情况还不够好，不能件件都按时回复办理结果，对很多专项工作报告和执法检查报告一般都只听取不审议，形成的审议意见还比较少。这也可能是地方人大监督工作中较为普遍的问题。审议意见怎么形成、怎么书写、怎么送达以及怎么办理、怎么反馈等监督法未作出具体规定，有待进一步完善。
五是在执法检查的程序上还不严谨。监督法规定，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，提请常委会审议。以往鼎城区人大的做法是不提出正规的检查报告，在常委会上主要听取“一府两院”的报告，同时相对应的工委非正式汇报执法检查情况，有“雨过地皮湿”之嫌。对执法检查，监督法第四章作了详细规定，即：确定议题，制定计划，主任会议研究确定并公布计划；制定实施方案；组织执法检查；撰写执法检查报告；举行会议听取和审议执法检查报告；交办报告和审议意见；公布执法检查报告、审议意见及处理情况。这 7个步骤也是必不可少的。
六是在法律监督方面尚属空白。过去我们常常把对法律法规实施情况的执法检查视为法律监督，这是不妥的。监督总的来说分两种，一是工作监督，一是法律监督。工作监督主要是通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式，促进依法行政、公正司法。所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。所以，执法检查仍然属于工作监督的范畴，这也说明多年来许多地方人大常委会并未开展真正意义上的法律监督。前些年，在借鉴省、市人大常委会做法的前提下，结合鼎城区实际，区人大常委会审议通过《鼎城区人大常委会规范性文件备案审查办法》，并行文下发，从目前了解的情况来看，“一府两院”报送备案审查文件逐步形成习惯。
学习监督法，会发现没有作出具体规定的问题有，完全没有规定的问题也有。这是监督法实施时面临的第二个问题。无论是人大工作者还是人大代表最为关注的恐怕是监督法没有作出规定的事项。我国立法的一贯做法是先实践，摸索经验进行总结，最后再进行立法，这也比较符合实践论原理。另外，监督法并不是一部全面的授权法，也不是实体法，而是一部规范人大常委会监督权的程序法，宪法和地方组织法规定人大有监督“一府两院”的权力，各级人大及其常委会都可以探索如何行使这些权力。所以，不能说法律没有规定的做法就一定不能再做，做了就违法，这是对法律的一种误解。近些年，许多地方如常德市武陵区和鼎城区在各城区街道办事处设立的街道人大工作委员会就是在现有法律规定之外创新的一种工作机制，这种做法虽然法律依据不够充分，但十分必要。还有鼎城区推行的代表向选民述职、选民评议代表等有创意的工作在法律文本中也没有现成的模式，党的十八届四中全会《决定》已将向宪法宣誓确定为“规定动作”，还有许多地方为端正会风，提高常委会会议实效而作出的对法定出席和列席人员两次无故缺会将受质询、三次无故缺会将提撤职案的规定对提高到会率，端正会风无疑起到重要作用。鼎城区用“加减乘除”四法改会风的做法也得到全国人大常委会、省人大常委会的认同。实践已经证明这些创新都是行之有效的。所以，笔者认为，监督法没有规定的事项，并不意味着就一定不能做，在符合法律精神、遵循法律原则的前提下，可以继续进行监督工作的有益探索。
历届党中央领导集体都反复强调坚持和完善人民代表大会制度。我们要把人大制度理论、党的十八大和十八届四中全会精神与基层人大工作的实际结合起来，在用理论指导实践的过程中去完善、发展理论。因此，贯彻实施监督法，一方面要把那些还没有做到的事情提高到监督法的层面上来，依法做好“规定动作”，这就叫“坚持”。另一方面要以监督法为起点，对法律还未能涉及或未能细化的工作继续进行大胆探索，在法律的框架内努力创新“自选动作”，为法律的修改完善积累经验，待成熟后再上升为法律规范，这才叫“完善”，坚持是完善的基础，完善是坚持的深化，二者都建立在提高认识、增加知识、增强胆识的基础之上，唯有做到两者的辩证有机统一，才是真正地在自觉坚持和完善人民代表大会制度。(沈国华)
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