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对六枝城市公共基础设施项目建设管理改革的思考
江 泳
〔内容摘要〕 公共基础设施项目是由城市人民政府组织实施，为城市经济运行、产业发展、居民生活提供交通、通讯、能源、水务、教育、医疗、文化体育等公共性服务，在市场经济条件下，这种模式通常暴露出了许多问题，必须进行改革，采取相应措施，促进城市的大发展。
〔关 键 词〕 基础设施管理
〔作者简介〕六枝特区建设局
公共基础设施项目是由城市人民政府组织实施，满足居民的生产生活需要，为城市经济运行、产业发展、居民生活提供交通、通讯、能源、水务、教育、医疗、文化体育等公共性服务的城市市政、公用设施，包括道路交通、桥隧、水务、能源、环保、绿化、水路交通等。由于受计划经济体制影响，相当长一段时间以来，我区的城市市政、公用设施均由政府决策，公共财政负担，职能部门组织实施，在市场经济条件下，这种政府性工程建设管理的模式逐步暴露出了很多问题，必须进行改革，采取相当的措施，才能促进我区新一轮的城市大发展。
一、六枝城市公共基础设施项目建设管理面临的形势
（一）与经济发展不相适应
城市公共设施是城市建设与发展的基础产业，并且公共设施项目提供的是一种公共服务产品，从而决定了城市公共设施的发展与国民经济发展、社会环境具有密切的关系。当前，我区城市公共设施水平无论从人均占有率还是质量来看，都大大落后于全省平均水平，随着国民经济持续快速发展，人民生活也有了很大的提高。对城市公共设施的发展提出了新的要求。政府“包办”模式必须改革，才能适应新的发展需要。
（二）与公共财力不相适应
城市公共设施的发展水平反映城市的整体经济实力、规划建设能力，是体现城市良好投资环境的重要指标之一。地方经济的发展又为公共设施的进一步发展提供了财力基础。但是，目前我区财力还不够丰厚，还处于吃饭财政范畴，公共设施又长期欠账，单靠公共财政投入，政府负债高，财政赤字负担重，已无法满足大规模的建设需求。因此，必须对公共设施的投资管理体制、建设资金筹措管理等进行改革，积极探索高效、透明市场化运作方法。逐步建立更完善的监管体系，创新城市公共设施建设模式，提高城市居民的满意度。
（三）不符合城市政府的角色定位
公共设施项目特性决定了政府的主导地位，公共设施项目是国民经济的基础产业，是整个社会经济活动的基础，其发展要有适度的超前性。所以政府必须在规划等方面加以认真的控制。公共设施项目的投资规模较大，建设周期长，需要调节社会多方面资源，进行大量的协调和配合，据调查，目前我区私人资本对参与原属于政府投资领域的项目热情很高。所以，政府应该从城市公共设施直接的投资、建设和运营管理者角色中逐步脱离出来，研究制定合适的政策，来调动社会资源投入到公共设施项目，并对投资行为进行适度的引导、干预和规范。
二、六枝城市公共基础设施项目建设管理中存在的问题
一是政府投资职能职责不到位。具体表现为行政审批替代投资决策；政府投资职能不够明确，财政投资责任弱化；政府投资管理不到位，宏观管理体系不够健全。
二是项目建设管理约束机制不健全。代建部门往往对于政府的投资决策处于照单全收的被动地位。使项目代建部门集运动员和裁判员于一身，弱化了职能部门的监督管理作用。
三是公共财政分配不合理。由于未全面引入市场化运作机制，特区财政背负城市公共设施的包袱，无力兼顾村镇设施投入，导致城市投入份额过大村镇投入份额过小的分配失恒现象，同时因政府财力投入分散，而应由政府负责的重点项目投入不足。
四是必要的项目代建机构缺失，致使政府性工程的前期调研等落不到实处，政府对有关项目进行决策性审批时缺乏必要的参考依据.三、六枝城市公共基础设施项目建设管理改革策略的建议
（一）明确政府的定位
分析公共设施项目和该领域的投资规律，可以将公共设施划分为纯经营性、准经营性和非经营性项目，政府可以分别采取不同行运方案参与其中。政府的角色定位应逐步转变为总体规划者、法规政策制定者、补贴资金提供者、行业监管者。
（二）进一步开放投资领域
加快改革公共设施项目的投资管理体制，实现政府社会管理职能与投资职能分开，树立政府引导、社会参与、市场运作的总体改革目标。建立投资决策咨询制度，对于达到一定数额的政府投资项目，引入公众参与和专家评议制度，同时征询政府法律顾问和投资顾问的机构意见，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。对政府投资领域进行细化分类界定，明确政府投资主要集中在非营利性项目，优化配置国有投资，强化市场对国有企业投资主体的激励约束，大力培育民营资本等社会投资主体。
（三）实施市场化运作
经验表明，今后城市建设发展的着眼点应当在于开辟城市建设多元化投融资渠道，全面开放经营性项目建设市场，推进市场化进程，逐步形成养事不养人的城市管理事业良性发展机制。过去我们在城市建设中除拍卖土地外，基本没有考虑城市经营问题，经营城市和招商引资力度不大，在市政设施建设上往往单方面靠财政投入，导致城市公共设施不完善或有限的公共设施没有充分产生经济效益以及城市建设资金贫乏。因此，应积极探索引入市场机制参与市政、公用设施建设的路子。逐步将范围扩大到污水处理、垃圾处理、道路保结、养护和绿化、山头绿化、生态林建设等环境整治工程以及户外广告等无形资产公开招标出让，有效解决城市建设资金短缺问题，确实减轻公共财政负担。
（四）完善城市公共设施建设项目运营的收费机制
长期以来，城市公共设施建设项目定性为公共福利，具有浓厚的计划经济色彩，通常是由政府部门定价，又不能按照市场供求形成价格。公用设施收费是一种社会收入再分配形式，对于经济运行有重要的影响作用。因此，对于纯经营性的公用设施项目，真正实现用者付费原则，政府可根据相关的法律法规进行规制，对外进行招投标和特许经营，企业作为投资人可根据其运作成本核算提交价格表上报相关部门审批，公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审定批准，并确保项目公司在整个特许经营期内为城市公共设施建设提供足够的服务，达到有关的安全和环保标准，保证对消费者和用户的收费是合理的，保证对公共设施进行合理有效的维修、保养，使它们能够正常工作，在特许经营权结束后安全、完好地移交给政府；对于准经营性和非经营性的公共设施项目，采用用者付款+政府补贴原则，政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠。
（五）充分发挥工程中介机构作用
积极培育社会中介服务体系，建立和完善工程咨询制度，发挥投资咨询、设计、监理、评估、担保、法律、社会审计等社会中介机构在城市公共设施建设中的作用。
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